西藏高院（2025）藏行终3号行政裁定书

西藏自治区高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2025）藏行终3号

上诉人（原审原告）蚌埠市某有限公司，住所地安徽省蚌埠市蚌山区，统一社会信用代码xxxxxxxxxxxxxx。

上诉人（原审原告）许某，男，1972年12月23日出生，汉族，住安徽省蚌埠市蚌山区，公民身份号码XXX。

被上诉人（原审被告）某县人民政府，住所地西藏自治区阿里地区某县，统一社会信用代码xxxxxxxxxxxxxxxxx。

上诉人蚌埠市某有限公司（以下简称某公司）、许某因诉某县人民政府（以下简称某县政府）行政行为一案，不服西藏自治区阿里地区中级人民法院（2024）藏25行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2025年1月23日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院经审理查明，2022年7月23日19时11分许，燃料公司狮泉河镇液化气站发生火灾事故，事故造成1人死亡（于2022年7月24日抢救无效死亡）、4人受伤，直接经济损失约1,600,000元。2022年7月25日成立阿里地区某公司7.23火灾事故调查组，事故调查组由某丁分管领导任组长，县消防救援大队、公安局、司法局、总工会、监委、信访局、宣传部、检察院、人社局、卫健委，应急管理局为成员。

另查明，某县政府年10月27日作出某政复（2023）43号《某县人民政府关于燃料公司7.23火灾事故调查报告的批复》（以下简称《批复》），具体内容为：“县安全生产委员会办公室：你办关于《燃料公司7.23火灾事故调查报告》已收悉，经某县某乙7.23火灾事故信访事件回复专题会研究，同意你办《燃料公司7.23火灾事故调查报告》，严格按照相关规定处理事故有关责任单位、责任人，并监督做好各项整改工作。”

一审法院认为，该案应审查的焦点是某县政府作出的《批复》文件是否具有可诉性，亦即该《批复》文件是否对某公司、许某的权利义务产生实际影响的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。故，某公司、许某认为其合法权利受到侵犯，有权向人民法院提起诉讼。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，对合法权益明显不产生实际影响的行政行为不具有可诉性。有上述情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，某县政府作出《批复》文件，又依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定，上述批复作出后，“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”经核实，该《批复》作出后，某县应急管理局（以下简称某县应急局）并未依据《批复》文件对涉案事故发生单位以及有关人员进行行政处罚。故，该《批复》文件本身并未对某公司、许某明显产生实际影响，因此，《批复》文件不具有可诉性。再依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。换言之，行政机关作出的不具备法效性特征的行为不属于行政诉讼受案范围。法效性是指行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。本案中，被诉的《批复》系某县政府对7.23火灾事故调查报告的审批行为，该事故调查报告虽建议对某公司、许某等相关单位及人员给予相应的处分、处罚，但某县应急局等相关行政机关对上述人员并未作出行政处罚决定的行政行为，可知对某公司、许某等并未产生实际影响的效果。该案《批复》文件的法律效果，还需通过相关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现，也就是说，该《批复》文件不具备直接、对外发生法律效果的特点，不具有可诉性。故，某县应急局等相关行政机关作出行政处罚等行政行为才产生直接对外的法律效果。再者，本案所涉《批复》属于某县政府针对下级行政机关部门的答复，并非针对某公司和许某作出，只是一般性、概括性和程序性的表述，既未对某公司、许某的权利义务作出实质性认定，也未对某公司、许某创设新的义务，未改变事故调查报告的内容和定性，对其并未产生直接的、实际的影响，不具有行政相对性，故不具有可诉性。综上，某公司、许某请求撤销《批复》的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。

另，关于某公司、许某提出的燃料公司、童某甲、童某乙以及某公司西藏分公司以事故调查报告为证据，根据事故调查报告中认定的某公司在此次事故中负有主要责任而对某公司及许某提起诉讼，从而对其权利义务产生了实际影响的问题。经审查，案涉事故调查报告，第10页第5项“事故责任的认定及对事故责任者的处理建议”中（一）事故主要责任人第2项建议某县应急局对某公司法人许某按照《中华人民共和国安全生产法》“第九十五条，……处上一年年收入百分之四十的罚款”规定，给予上一年年收入百分之四十的罚款处罚；第12页（二）事故相关责任单位第2项建议由某县应急局对涉事单位某公司按照《安全生产法》“第一百一十四条，……处三十万元以上一百万元以下的罚款”规定，给予三十万元的罚款处罚。故，一审法院认为，需要指出，事故调查报告仅作出罚款建议，尚未付诸实施，且该事故调查报告未明确确认某公司及许某在此次事故中承担主要责任。某公司、许某在有关民事等其他纠纷处理环节中作为证据的案涉《事故调查报告》及该《批复》的客观性、关联性、合法性等提出异议。上述具体情形，与最高人民法院此前认定有关事故调查报告《批复》可诉的一些案件，个案的具体情况并不相同。

综上，某公司、许某的起诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项、第六项、第六十九条第一款第八项，《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，裁定：驳回某公司、许某的起诉。预交的案件受理费50元，于本裁定生效后退还某公司、许某。

上诉人某公司、不服一审判决，提起上诉称，1.请求撤销西藏自治区阿里地区中级人民法院（2024）藏25行初2号行政裁定，指令该院继续审理。2.案件诉讼费由某县政府承担。事实和理由：一审法院认定事实不清，适用法律错误。1.判断一个行政行为是否可诉，取决于其是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。某县应急局于2024年4月8日下发的《关于对“7.23”事故调查报告中涉及的企业和相关管理人员不再进行处罚的通知》写明“由于我局负责此案的工作人员未及时按照相关程序下发处罚文书，导致法律时效已过。根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十条和《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条之规定，现不再对调查报告中涉及的企业及其相关管理人员进行行政处罚。”《中华人民共和国行政处罚法》第六十条规定，行政处罚案件自立案之日起九十日内作出行政处罚决定。所谓法律时效已过，是指立案后超过90日，证明案涉事故的行政处罚案件已经立案，否则不存在法律时效已过。2023年5月10日某县应急局同时又向某公司送达行政执法文书《询问通知书》，告知即将对某公司进行行政处罚，要求其递交处罚所需材料，其按要求递交了材料。某县应急局不仅予以立案，同时告知即将进行行政处罚，已认定某公司、许某违反《中华人民共和国行政诉讼法》，对行政相对人合法权益产生实质性影响，对权利义务造成实际不利影响。因此，案涉《批复》并非一审法院认定的“对合法权益明显不产生实际影响的行政行为不具有可诉性”，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定。2.某县应急局之所以未对某公司、许某进行行政处罚，并非其依法不该受到处罚，而系该局工作人员未及时下发处罚文书导致行政处罚超过时效，不能因其工作人员工作失误，因此认定《批复》不可诉。该案与(2019)最高法行申7949号案例十分相似，7949号案例在行政案件庭审前已因证据不足被行政机关撤销了行政处罚，行政相对人最终没有缴纳罚款，但原审法院及最高法院依然判决批复可诉。《中国行政指导案例》第一卷的一个案例，首次认可内部行政行为外化的可诉性。本案中，一审法院认定“《批复》的法律效果,还需通过相关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现”错误，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项的规定。3.案涉《批复》已实际产生外部法律效力,已具备作为可诉行政行为的条件。案涉调查报告在第四点第（一）项直接原因中定性某公司未使用防爆工具引起，且在第五点将许某认定为事故责任人，并非一审法院认定的“且该事故调查报告未明确确认某公司及许某在此次事故中承担主要责任。”案涉《批复》同意调查报告将其列为事故责任人，确定了涉案事故的原因和性质以及其应当承担的法律责任，并要求某县应急局落实对事故相关责任单位及人员的责任追究，某县应急局已立案且送达行政执法文书《询问笔录》，告知其要给予处罚，已启动行政处罚程序，并非一审法院认定“事故调查报告仅作出罚款建议，尚未付诸实施”。案涉《批复》为其设定了义务，对其权利、义务产生实际影响，具有利害关系。4.2023年10月27日，某县政府作出《批复》,该《批复》包含对事故调查报告中有关事故发生的原因和事故性质、事故责任以及对事故责任者处理建议的认定并予以公示，且已送达给事故有关的各方主体。其他民事主体也以此为证据提起民事诉讼，向某公司、许某提起巨额赔偿。民事案件中止裁定书也写明“本案必须以另一案的审理结果为依据而另一案尚未审结的，”四起民事案件至今仍在中止中。可见《批复》的认定对后续处理产生拘束，成为后续民事处理程序的一个重要依据，直接影响民事案件的审判结果，产生了外部法律效力。5.根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条、第三十二条规定，较大事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。在这种情况下，该批复与一般上级行政机关对下级行政机关的请示所作批复不同。案涉《批复》确定了事故性质、认定了事故责任，并提出对事故责任者的处理建议以及事故防范和整改措施并要求罚款，该认定具有公定力和拘束力，对公民、法人或其他组织的合法权益产生不利影响，某县政府作出的《批复》是履行其法定职责的行为，属于具体行政行为具有可诉性，其有权向人民法院提起诉讼。6.一审法院在无新的事实证据下两次以不同理由裁定《批复》不可诉，对发回重审案件再次驳回起诉，未一次性全面核对起诉是否符合法律规定的起诉条件“程序空转”，未实质性化解矛盾纠纷，造成其起诉成本，违反了最高人民法院关于实质性化解矛盾纠纷的相关规定。7.案涉事故调查报告对某公司、许某在事故中的直接原因、责任认定以及和其他当事人的法律关系不符合事实、缺乏证据。没有消防部门的火灾事故认定书、现场勘验笔录、检验和鉴定意见，没有事故调查成员签字,询问笔录上显示整个事故调查只有一名成员参与调查，只有一名执法人员签字，调查组除了违法制作的《询问笔录》外无其他证据，某县政府认定事故调查报告对事故原因、责任等的分析认定,属事实不清、证据不足，《批复》同意上述调查报告的认定并送达某公司、许某，要求罚款且已向社会公示，侵犯了其合法权益，请求撤销一审裁定并指令继续审理。

被上诉人某县政府辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、证据充分有据。1.关于案涉行政行为是否具有可诉性的问题。《批复》作出后某县应急局并未依据该《批复》对案涉事故发生单位及有关人员进行行政处罚。本质上该《批复》未对某公司、许某产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定及第六十九条规定，对合法权益明显不产生实际影响的行政行为不具有可诉性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，案涉《批复》不在上列法定受案范围，某公司、许某的上诉理由不成立。2.无论是案涉行政行为依法不该受到行政处罚还是下发处罚文书超过时效，总之某县应急局未对相关单位作出行政处罚决定，对某公司、许某未产生实际影响。一审法院认定事实清楚、适用法律正确、证据充分有据，二审法院应当予以维持。

二审期间，上诉人某公司、许某提交某县应急局微信送达通知截图（1页）、某县应急局作出的《关于对“7.23”事故调查报告中涉及的企业和相关管理人员不再进行处罚的通知》（2页），拟证明《中华人民共和国行政处罚法》第六十条规定，行政处罚案件自立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律时效已过，是指立案后超过九十日，证明案涉事故的行政处罚案件已经立案。同时，某县应急局未对某公司、许某进行行政处罚的原因并非系对其处罚不当，而是某县应急局工作人员失误，造成行政处罚时效过期，并非《批复》不可诉的因素。本案与最高法院（2019）最高法行申7949号案例相似，都属于应该给予行政相对人行政处罚，但最终因行政机关的错误而撤销了行政处罚，但认定批复具有可诉性。被上诉人某县政府未提交质证意见。本院认证意见：微信送达通知截图能够证明，某县应急局向许某送达相关文书的事实。某县应急局作出的《关于对“7.23”事故调查报告中涉及的企业和相关管理人员不再进行处罚的通知》，能够证明某县应急局因工作人员未及时下发处罚文书，不再对某公司、许某进行行政处罚的事实。

被上诉人某县政府未提交新证据。

二审查明的事实与一审查明事实一致，本院依法予以确认。

本院另查明，2023年3月31日，事故调查组提交《西藏自治区阿里地区某公司“7.23”火灾事故调查报告》后，2023年4月11日，某县政府作出某政发[2023]29号文件即《某县人民政府关于西藏自治区阿里地区某公司“7.23”火灾事故调查报告》。

本院认为，本案争议焦点为上诉人某公司、许某提起的由某县政府复》是否可诉的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。但对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，即属于不可诉行为。通常而言，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作的批复在性质上属于上下级行政机关的内部行为，并不直接对外发生法律效力。但判断上级行政机关所作批复是否可诉，取决于其是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款的规定，较大事故的调查由设区的某丙负责，其可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任，其提交的事故调查报告应当包括事故责任的认定等。该《条例》第三十二条第一款及第二款规定，较大事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。从上述规定看，某丙对较大事故调查报告的批复，虽在程序上属于上级行政机关对下级行政机关所作，但在实体上对事故责任作出了认定。该认定行为具有公定力和拘束力，对相关公民、法人或者其他组织的权利义务可能产生实际影响。故该批复依法属于人民法院行政诉讼的受案范围，具有可诉性。本案中，某县应急局将《批复》通过微信方式向某公司予以送达，已将《批复》的内容外化，该《批复》提出：“同意你办《西藏自治区阿里地区某公司‘7.23’火灾事故调查报告》，严格按照相关规定处理事故有关责任单位、责任人，并监督做好各项整改工作。”案涉《批复》为某公司、许某设定了一定义务，已对某公司、许某的权利义务产生实际影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”故负有事故调查职责的某县政府作出的《批复》具有可诉性，一审法院依法应当审理。

综上，上诉人某公司、的上诉理由成立，本院予以支持。一审法院认定案涉《批复》不可诉，裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销西藏自治区阿里地区中级人民法院（2024）藏25行初2号行政裁定；

二、指令西藏自治区阿里地区中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　 白玛旺姆

审 判 员　 向　海菊

审 判 员　 　赵　华

二〇二五年四月十五日

法官助理　 雷　宝林

书 记 员　 尼玛卓玛

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