IPP全球智库纵览｜《外交政策》：美国在巴拿马的强硬外交注定适得其反

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导语：

7月17日，《外交政策》刊登了华威大学国际关系学教授 Tom Long与剑桥大学国际关系学副教授Carsten-Andreas Schulz关于美国对巴拿马长期干预历史的深度文章。文章回顾了自1903年美国支持巴拿马脱离哥伦比亚独立、操控运河区、推翻民选总统、军事入侵等一系列行动，揭示了美国如何在巴拿马长期施加政治、军事和经济影响。

作者认为，特朗普的强硬外交策略虽然在短期内逼使巴拿马让步并与中国“脱钩”，但也激起了巴拿马国内强烈的民族主义反弹，加剧了民众对美方的不满。更重要的是，中国通过经济手段而非军事手段在该地区稳步推进影响力，使自身在拉美更具吸引力。作为分析美国地缘干预历史与中美洲战略的重要案例，该文可为中国进一步应对美国在巴拿马运河的施压，并利用当地民意和政治生态在拉美争取更大影响力提供参考。

图源：Foreign Policy

*本文作者：Tom Long，华威大学国际关系学教授、墨西哥城经济研究与教学中心兼职教授。Carsten-Andreas Schulz，剑桥大学国际关系学副教授。

今年3月，美国总统唐纳德·特朗普在国会联席会议上宣称，美国将“重新夺回”巴拿马运河。这一言论激起了巴拿马这个曾遭受美国入侵的小国的愤怒。

特朗普的言论背后隐藏着一系列要求。他指责巴拿马向美国航运商收取过高的费用。美国国防部提出了恢复巴拿马美军基地的想法，这些基地在上世纪末随着美国放弃对运河的控制权而关闭。华盛顿还指出，通过巴拿马向北迁移的移民问题令人担忧。

但真正的导火索是中国。特朗普错误地宣称中国控制着这条运河，而其他官员则将矛头指向了一家香港企业经营的邻近港口设施。今年2月，马尔科·鲁比奥在担任国务卿的首次出访中，敦促巴拿马限制与中国的经济和外交关系。

近日，美国与巴拿马近日举行联合演习，演练“保卫巴拿马运河”的防御能力。图源：新华社

起初，这种施压似乎起了作用。面对美国领土接管的威胁，巴拿马总统何塞·劳尔·穆利诺（José Raúl Mulino）接受了美国的一系列要求。巴拿马政府同意将被美国驱逐出境的人员扣留在一个偏远的丛林营地，并加强对人口稠密的，与哥伦比亚接壤的达连隘口的移民管控。巴拿马还冷淡了与中国的关系，成为第一个退出中国“一带一路”倡议的拉美国家。尽管遭到中方表达强烈不满，巴拿马政府仍重新审查利润丰厚的港口管理合同，最终被出售给美国投资者贝莱德。

特朗普政府宣称取得了迅速的胜利。但美国总统在巴拿马问题上一向言过其实。运河主权威胁触动了巴拿马的痛处：巴拿马自1999年起才真正行使运河主权。直到20世纪90年代末，巴拿马还驻扎着数千名美军，而就在上一代人之前，美国还入侵过巴拿马。与过去一样，美国的强硬手段可能会引发公众的强烈反对，并损害美国在整个拉美地区的利益。

特朗普并不是首位针对巴拿马采取强硬外交的美国总统：美国对巴拿马主权的尊重长期以来都是有附加条件的。

早在1903年末巴拿马脱离哥伦比亚独立之前，外国势力就觊觎着巴拿马地峡在大西洋和太平洋之间的战略地位。19世纪末，美国、英国和法国争夺在巴拿马地峡的铁路运营权和运河修建权。1881年，一家法国公司启动了一项宏大的运河建设项目。

然而，到20世纪初，法国的努力由于工程技术问题、热带疾病和管理不善而失败。1903年初，美国嗅到了商机，与哥伦比亚外交部长和该法国公司代表达成协议，获得了运河100年的独家修建和运营权。但哥伦比亚参议院否决了这项协议。

1903年，美国与哥伦比亚谈判，签订《海-埃兰条约》，以租借巴拿马地峡地区修建运河。图源：Wikimedia Commons

时任美国总统西奥多·罗斯福勃然大怒，支持巴拿马分裂势力，并派遣美国海军阻止波哥大收复巴拿马的叛乱省份。美国对巴拿马独立的支持是有代价的：这家破产的法国公司的一名代表，同时代表了巴拿马新政府，将运河及其周围10英里宽区域的永久控制权交给了华盛顿，并称其享有“几乎等同主权”的治理权限。

消息传到巴拿马城后，政府试图重新谈判。但巴拿马脆弱的独立依赖于罗斯福的善意，因此该国领导人放弃了抗议该协议。然而，在巴拿马街头，这个问题远未得到解决。美国运河的建设引发了持续不断的抗议活动。示威者要求恢复巴拿马国家主权，并谴责运河区不平等的工作条件。

为了清理这片区域，美国撤走了繁荣的巴拿马城镇，并引进了外国劳工。这些劳工被认为比巴拿马人更廉价、更顺从。运河区实行着类似“吉姆·克劳法”（Jim Crow-style，1876年至1965年间，美国南部各州及边境各州对黑人和其他有色人种实行种族隔离和歧视的法律体系）的种族隔离制度：白人“运河区居民”（Zonians，与巴拿马运河区有关联的人，大多数是忠于美国的美国侨民。）生活在一套规则之下，而巴拿马人则被降格到另一套规则之下。

几十年来，美国实行双重工资制度：美国白人公民领取“金榜”（gold roll）工资，而巴拿马人和外国工人则被列入“银榜”（silver roll）。1950年的一项研究指出，1947年，“银榜”员工的平均年薪为950美元，而“金榜”员工的平均年薪为3800美元。”“金榜”员工还享有优厚的福利，包括带薪假期、优质住房以及参加俱乐部和免费娱乐活动的权利。

运河于1914年8月开通，当时欧洲正陷入第一次世界大战。在接下来的几十年里，表面上是为了保护运河而建造的美国军事基地，也成为了美国向拉丁美洲和加勒比地区投射影响力的平台。然而，巴拿马人与美军之间频繁的冲突加剧了公众的愤怒。

美国在巴拿马强硬的军事和经济存在扰乱了该国的政治。部分精英阶层靠着美国的慷慨而发家致富，但当地企业却基本上被排除在运河区的主要合同之外。

对不断出现的不平等现象的不满情绪蔓延在阿努尔福·阿里亚斯（Arnulfo Arias）周围。这位民粹主义者曾三次赢得总统大选——分别在1940年、1949年和1968年——但每次都被政变推翻。尽管美国是否参与政变仍存在争议，但美国显然将阿里亚斯视为累赘。（阿里亚斯1940年的竞选口号“巴拿马属于巴拿马人”不仅针对美国；他散布排外情绪，并向法西斯主义靠拢，他抨击运河区，部分原因是运河区增加了巴拿马的非白人人口。）

对许多巴拿马人来说，这个问题关乎尊严：一个外国超级大国占领了贯穿他们国家心脏地带的狭长地带。1959年的骚乱迫使艾森豪威尔政府允许在运河区更多地展示巴拿马的国家象征，这激起了运河区美国居民和美国国内选民的愤怒。

历史学家艾伦·麦克弗森写道：

“美国公众普遍视自己为遭受不公正对待的恩人，是步履轻盈的歌利亚，而巴拿马则是桀骜不驯、动辄投石的大卫。”

这种漠视预示着1964年更猛烈的骚乱。在运河区一所高中外，佐尼亚（白人）学生和巴拿马学生之间因国旗问题发生争执，迅速演变成一场全面危机。运河区警察向巴拿马抗议者开枪，暴力事件蔓延开来。为了在选举年挽回颜面，总统罗伯托·基亚里（Roberto Chiari）断绝了与美国的外交关系。

1964年的国旗事件使巴拿马运河成为一项神圣的国家使命，并迫使美国总统林登·约翰逊与基亚里的继任者展开谈判。尽管条约草案做出了一定让步，但双方国内均极力反对，因此条约从未提交议会批准。至今，在抗议活动中丧生的巴拿马人仍在每年的爱国纪念日被悼念。

1964年1月9日，巴拿马学生试图在位于运河区的巴尔博亚高中（Balboa High School）升起巴拿马国旗，遭遇美国学生阻拦，引发对峙。抗议迅速升级为全国骚乱。图源：Wikimedia Commons

四年后，第三次推翻阿里亚斯的政变使巴拿马国民警卫队领导人奥马尔·托里霍斯（Omar Torrijos）上台。他迅速搁置了与美国未完成的条约草案，并将运河本身变成了一个政治平台。在联合国，托里霍斯在全球反殖民化浪潮中公开指责了尼克松政府；他还利用该地区的不满情绪向美国施压。

托里霍斯的战略——以及日益增长的国际影响力——为1977年的《托里霍斯-卡特条约》（Torrijos-Carter Treaties）铺平了道路，该条约最终结束了美国对运河区的占领。虽然美国保留了保卫运河免受外部威胁的永久职责，但该条约禁止美国在1999年之后在巴拿马设立军事基地。

但这些条约并未终结巴拿马与美国的纷争。1989年，在与托里霍斯的继任者、独裁者曼努埃尔·诺列加（Manuel Noriega）的对峙中，时任总统乔治·H·W·布什发动了全面入侵行动，试图逮捕诺列加。美军在运河区的驻扎为此次行动提供了便利。

美国将入侵描绘成一场低成本的胜利，成功逮捕诺列加，也为巴拿马带来了民主。很少有巴拿马人为他的倒台而惋惜。美军声称的人员伤亡极少，这仍引发激烈争议，当地人指出，巴拿马城最贫困的社区遭到了大面积破坏。

当时，许多巴拿马人担心布什的战争不过是阻挠运河移交、维持军事存在的借口。尽管这并未发生，但“拒绝美军驻扎”的立场自此在巴拿马政界几乎成为政治禁忌。

如今，美国的高压策略有可能最终导致美国利益遭到反弹。短期来看，特朗普削弱了总特穆利诺——凭借其右翼立场和亲商的资历，穆利诺本可以成为美国的关键盟友。但根据6月份进行的民意调查，穆利诺现在面临着近四分之三巴拿马民众的反对。

相反，美国的策略反而助长了穆利诺的对手。其中最突出的是托里霍斯的儿子、前总统马丁·托里霍斯，他的美国签证最近被特朗普政府取消。马丁·托里霍斯主张与中国走得更近，以减少巴拿马对美国的依赖。

更直接的是，美国的压力增强了民族主义公民社会的力量，迫使巴拿马人再次走上街头。在抗议活动日益高涨的背景下，穆利诺需要证明自己有能力抵制美国的条件——这是基亚里在1964年学到的，亦如托里霍斯直观理解的那样。

如果美国想要对巴拿马运河维持持久的影响力，就不能疏远巴拿马公众。自2017年巴拿马与台湾断交以来，中国展现了美国所没有的稳健务实的参与态度。无视公众情感只会增强中国的影响力。

特朗普的强硬言辞让中国看起来更像一个可靠的伙伴。中国正在通过贸易和投资推进其在巴拿马的利益，而不是最后通牒和武力威胁。拉美地区的其他国家也在观望。羞辱巴拿马总统或许能让美国赢得一场战斗，但却有可能输掉更广泛的战略影响力。

文章原标题：《一个人，一个计划，以及美国在巴拿马漫长的强硬外交史》（A Man, a Plan, and a Long History of Overplayed Hands），内容有所删减。

编译：张怡然

IPP公共关系与传播中心

排版｜周浩锴

审阅｜刘　深

终审｜刘金程

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