荐读 | 王伟、张钰坤：提振消费视角下个人征信体系建设的检视与优化

摘要

通过发挥个人征信体系的驱动性和保障性功能，能促进信用消费，从而提振消费。当前，我国个人征信体系建设尚不完善，在公共征信系统、市场化征信机构、信用信息融通共享、“告知—同意”规则适用、信用修复等方面均存在提升空间。

未来，为完善个人征信体系，更好服务居民消费市场，应当结合我国消费市场情况并借鉴域外经验，促进公共征信系统适度开放，推动市场化个人征信机构提质扩容，打破信用信息融通壁垒，以公共利益为尺度对“告知—同意”规则加以调适，丰富个人信用修复制度设计。

引言

提振消费对于我国经济增长具有基础性作用。党的二十届三中全会指出，要“加快培育完整内需体系”“完善扩大消费长效机制”。这是我国经济迈向高质量发展的必然要求，同时也是全球经济增长乏力背景下,我国经济保持稳中向好发展态势的重要法宝。国家统计局发布的数据显示，2024年我国最终消费支出对经济增长的贡献率达44.5%，拉动经济增长2.2个百分点。2024年底召开的中央经济工作会议直接将“提振消费”作为2025年九大重要经济工作之首，为未来消费赋能经济增长指明了方向。当前，刺激居民扩大消费的信用投放工具在我国内需体系建设中被寄予厚望，这对保障信用经济良性运转的征信基础设施建设提出了更高要求。

市场经济本质上是信用经济。个人征信行业的蓬勃发展以及相关制度设计的优化完善，是提升民众消费意愿和消费能力的关键。在欧美等发达资本主义国家或地区，个人征信行业与信用经济相伴而生，经过200多年的发展，如今已成为国家消费信贷的重要基础设施。与西方国家或地区相比，我国拥有超大规模的消费市场，拉动内需潜力巨大，但目前“信用+”消费模式的优势远未发挥。2024年，我国居民消费贷款规模出现波动：从1月末的约58.31万亿元逐步下降到7月末的57.67万亿元，后回升至11月末的58.49万亿元。信用卡数量则从2023年末的7.67亿张逐步减少到2024年6月末的7.49亿张，环比下降1.53%。此外，各金融机构在个人贷款风险管理方面面临挑战。截至2024年6月末，有9家上市银行的不良贷款率较2023年年末有所上升。

以上数据表明，当下我国消费信贷已进入了一个必须寻求高质量发展的新阶段。个人征信体系应当发挥其驱动性功能和保障性功能，为消费信贷增速放缓和风险激增提供应对之道。我国个人征信建设起步较晚，与西方征信发达国家或地区相比还有较大差距。当前实践中，公共征信系统和市场化征信机构在个人征信服务的数量、质量供给以及个人信息采集纬度、开放共享广度等方面还存在诸多堵点和卡点亟待优化。

2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《提振消费专项行动方案》（以下简称《方案》），旨在针对性解决制约消费的突出问题。该《方案》在消费提质惠民、消费品质提升、改善消费环境等三个板块均对信用工具的运用提出要求，足见加强信用消费领域信用体系建设的重要现实意义。本文以服务消费信用的功能性需求为切入，围绕个人征信体系建设展开探讨，梳理个人征信业在系统架构和制度设计等方面存在的不足，并提出个人征信体系更好服务提振消费长效机制建设的基本路径。

一、个人征信体系作用于提振消费的基本逻辑

（一）历史逻辑：个人征信行业的产生与信用消费关系密切

在以美国为代表的征信发达国家，个人征信机构构成了消费者赖以生存的重要信息基础设施。信用身份正式化为个人身份的重要组成部分，进而助推消费信贷蓬勃发展。早在19世纪上半叶，系统化个人征信体系建立之前，零售商们已经开始在所在地区自发建立松散的非营利组织，用以跟踪消费者行为，并为与之熟悉或口碑良好的顾客提供信用销售服务。

此外，由三两个妇女组成的快乐大篷车（welcome wagon）活动通过分享美食、拜访邻居等方式采集和汇总用户信息，亦能反映个人征信运行的最原始样态。19世纪下半叶，分期付款开始在美国普及。尽管零售商们很清楚，提供赊销服务会使消费者花钱更大方，但他们中的大多数依然以更低标价表达了对现金支付的渴望。然而，随着业务不断扩大，信用销售方式的运用几乎无法避免。

通常情况下，“一个有一年社区销售经验的零售商，看到和听到社区发生的事情，并经常和里面的人做生意，他才能有足够的信心来决定是否对社区内某一位顾客进行赊销，以及赊销额度多少”。随着人口密度加大以及人口流动性加剧，零售商们直接评估的能力减弱。赊销带来的消费热情与交易风险之间的矛盾倒逼个人征信行业规范化发展。1869年，美国第一家个人征信公司在纽约成立。随后，个人征信公司在行业自律组织支持下逐渐成熟壮大。与此同时，零售商的经营方式也发生了很大变化，负责授信的零售商与搜集整理个人信息的征信公司功能互补，形成了一套完整的风控体系。现代个人征信系统的雏形由此产生。

在中国，个人征信业的产生亦与提振消费关系密切。1999年，中国人民银行发布的《关于开展个人消费信贷的指导意见》（以下简称《意见》）明确指出，要以个人消费信贷扩大国内需求、开拓国内市场。“逐步建立个人消费贷款信用登记制度”是该《意见》提出的促进和规范个人消费信贷的重要条件之一。同年6月，上海资信有限公司成立，中国人民银行正式开展个人征信试点工作。

提振消费的政策导向以及个人住房贷款和信用卡市场的发展等来自个人消费市场的迫切需求，推动了中国人民银行主导下个人征信的初步探索。2013年，我国首部征信立法《征信业管理条例》颁布，其中关于“经营个人征信业务的征信机构”的规定为此后市场化个人征信机构的建立奠定了法律基础。随后，“政府+市场”双轮驱动发展模式开始形成，市场化征信机构蓬勃发展。消费市场需求和“国内大循环为主体”的政策导向激起了民营企业广泛的投资热情，市场化个人征信机构开始建立。

从消费者角度看，个人征信基础设施的健全也意味着交易成本降低、消费信心提升，长尾人群消费潜力被不断激活。纵观我国个人征信行业从公共征信机构萌芽到多元模式探索的历程，每一步迈进均与提振居民消费、维护交易安全密切相关。政府和市场关于个人征信体系建设进行的诸多有益尝试，是“征信为民”理念的具体体现。

（二）理论逻辑：个人征信体系有效促进即期消费

个人征信体系通过内生性的信用机制将消费需求转化为消费者对信贷的需求。在现代化个人征信体系建立之前，赊销等非及时清结的交易形态往往以人或物作为信用保证。随后，在全国统一征信系统的建立以及相应制度设计完善的过程中，人们逐渐积累起收集、分析、运用客观信息降低交易风险的经验。

以信用为基础的交易，实现了从对人或物的信任向风险管控为主的信任转化，收集信息和评估风险工作则逐步交由专业性征信机构承担。个人征信机构的主要功能在于化解信息不对称。信息经济学和博弈论能够揭示其在信用消费中功能发挥的底层逻辑。我国著名经济学家张维迎教授在阐述信息与信用的关系时指出，“信用是一种有限接受的交易媒介。

基于对一个人过去行为信息与行为特征的了解才会让我们接受其信用。尽管过去的信息不能代表未来，但过去的信息包含着未来，是对未来行动选择的良好预期”。这一论述揭示了合作博弈达成的重要条件之一，即信息透明且良性传递。换言之，信息传递不畅或结构失衡会导致一次博弈无法转化为重复博弈，违约、欺诈等机会主义行为无从避免。

个人征信机构围绕信用消费的发展而出现，无论是早期出现的拖欠账款“黑名单”还是随后发展出的“正面—负面”信息系统以及个人信用报告，其目的都在于将交易主体过去的信息透明化并集中展现，从而使违约或具有潜在信用风险的用户被识别出来。再后来，个人征信机构逐渐探索出量化评分模型，以更为直观的信用评分指导信贷决策。这不仅使金融机构的审批效率极大提高，而且能够提高信用评估的准确性，从而推动信用消费提质升级。

消费市场内生性需求和现实风险均离不开个人征信系统。经济学领域对于居民消费行为的研究由来已久，既有研究普遍认可信贷环境对缓解消费者流动性约束具有积极作用。有学者利用数理模型论证得出结论，低收入家庭储蓄较少、用于抵押借贷的资产有限，受流动性约束影响较大。

当遭遇流动性限制时，受限消费者可能会因自身经济能力弱而遭遇更高的借贷成本或难以获得足额借款，这些都会进一步影响他们的消费选择。这一观点能够从侧面反映个人征信系统在提振消费中的使命，即应当对收入较低人群以及“征信白户”给予更多信息和信用产品供给方面的支持，确保信贷投放公平，同时激发长尾人群的消费意愿和消费能力。

此外，从消费文化角度看，信用消费形态的出现以及社会经济环境的变迁使得人们对负债消费的容忍度逐渐提升，甚至形成了一种负债文化（culture of indebtedness）。行为经济学中关于消费者在消费决策中违背理性经济法则实施的心理运算规则，亦可为信用投放弱化消费者现金支付“痛苦”进而促进即期消费的积极作用提供解释。由此观之，信用经济在我国内需市场上发挥提振消费功能的同时，也无法避免消费“非理性”带来的债务累积风险和市场虚假繁荣等问题。

为此，个人征信机构必须发挥其中介服务功能，收集整理消费者信用信息并根据个人信用状况判断其履约意愿和履约能力，从而精准匹配信贷类产品，实现交易安全与提振消费之功效兼顾。

二、个人征信体系在服务提振消费方面面临的问题

个人征信体系对于保障信用经济繁荣、刺激消费增长具有重要意义。无论信用信息采集和利用，还是信用产品供给，抑或信用修复，均与消费者信用、消费意愿和消费能力密切相关。从我国个人征信体系来看，一方面，中国人民银行征信中心建设维护的个人信用信息基础数据库，主要服务于金融市场发展需要，并承担着维护金融稳定及公共利益的重要职能；另一方面，市场化征信机构主要为民商事主体利益服务，自身利益最大化是其重要追求之一。上述征信体系在功能上形成互补，共同为居民信用消费提供个人征信服务。下面，围绕保障和促进居民信用消费的实践需求，梳理个人征信体系在服务于提振居民消费中功能发挥不畅的主要问题。

（一）公共征信系统信息采集纬度和接入机构范围有待拓展

数字经济蓬勃发展使得消费品流动成本下降，供需匹配越发高效。在互联网技术加持下，下沉市场、小众需求、低收入群体逐渐成为扩内需、促消费政策措施的重点关注对象。就提振个人消费而言，公共征信系统尚存在两方面待改进之处。

一方面，信息采集纬度有待拓展。目前征信系统采集的个人信用信息包含个人基本信息、信贷交易信息、公共信息三类。这些信息远未覆盖到居民生活的主要轨迹，“征信白户”大量存在。客观上，信用良好但信用信息缺失会使“征信白户”在消费市场中信贷受阻。“薄信用”带来的损害从个体传导到社会，不仅在微观层面影响公民信用消费能力，而且在宏观层面也不利于经济发展。

另一方面，接入机构范围还需扩大。当前，能够接入我国公共征信系统的主要是商业银行等规模较大、发展较为成熟的金融机构，规模较小的地方性金融机构（如小额贷款公司、融资租赁公司等）接入较少，持牌个人征信机构亦未接入公共征信系统。接入机构范围较小使得市场难以广泛共享征信基础数据库中的个人信用信息，从而使长尾人群获得征信服务的难度增加。

（二）市场化征信机构规模化程度有待提升

由于公共征信机构具有垄断性，可能因缺乏竞争压力而导致服务费用高、效率低、创新缺乏，因此市场化个人征信机构必须发挥其互补优势，回应信用消费需求，在竞争中优化发展。当前实践中，我国市场化个人征信机构的发展规模与居民信用消费需求还存在严重的不匹配。

2013年，《征信业管理条例》的颁布为市场化征信机构的建立提供了法律依据。然而，经营个人征信业务的机构发展相对迟缓。作为现代市场经济的基础设施，个人征信机构本应在居民消费和金融服务市场上扮演重要角色。截至目前，我国仅有百行征信、朴道征信、钱塘征信3家持牌个人征信机构。有学者认为，根据企查查数据显示，实践中变相从事征信服务相关业务的机构多达两千多家。

究其原因，主要有二：

其一，持牌个人征信机构设立门槛高、设立程序繁复。《征信业管理条例》为个人征信机构设置了法定的市场准入条件，并采用行政许可设立模式。在实践中，那些拥有信用信息资源（尤其是丰富替代数据）以及技术开发能力的企业难以获取征信机构市场准入资格，或在征信机构中股份占比很小。由于受个人信息转授权难题所困，加之股权激励不足，持牌个人征信机构在推动消费信贷、巩固普惠金融战略中未能充分发挥作用。部分变相或违规从事个人征信业务的公司，其信息归集和使用成本远低于持牌个人征信机构，难免对征信“正规军”的业务开展带来冲击。

其二，市场化个人征信机构类型少，业务范围窄。与西方发达国家覆盖通信、交通、医疗、租房、雇佣等多领域的征信业务相比，我国个人征信机构在服务范围、产品种类方面还有相当大的提升空间。有统计显示，美国个人征信机构埃奎法克斯（Equifax）尽管提供的产品和服务在大类上与我国征信机构类似，但其细分小类多达140多个，是国内征信机构的近10倍。综上，我国市场化征信机构在建构规模方面还有较大提升空间，信用消费的市场需求应当为未来市场化个人征信机构的建立与业务拓展提供指引。

（三）信用信息共享程度存在不足

信用消费秩序的稳定和安全应以消费者信用信息资源的有效供给为前提。在个人征信体系建设发展过程中，需要加强信用信息的融通和共享，打破不同场域的信息融通壁垒，促进信用信息的高效利用。

当前实践中，不利于信用消费深化发展的信息融通障碍主要有三：其一，互联网平台共享信息资源的动力不足。在“断直连”政策实施之前，互联网平台凭借垄断消费者替代数据带来的竞争优势对金融机构“坐地收租”，并以“搭售”等方式影响消费者对消费信贷产品的自主选择。“断直连”政策的落实使得金融机构和平台企业以征信机构为媒介实现风险隔离，确保了金融稳定和安全。然而，严格的风险隔离也意味着平台无法再以低成本信息资源撬动巨额信用投放利益，这无疑也影响到其向个人征信机构分享消费者替代数据的积极性。其二，个人征信主要局限在金融领域，商业领域征信体系尚未建立。实践中，尽管一些互联网平台企业已经尝试在其系统内部，将用户数据加工成信用分，并据此提供不同等级、不同类型的商业产品和服务，但其并未与金融征信体系形成高度制度化的信用信息共享机制，使得大量有价值的商业信用信息被隔绝在个人征信体系之外。其三，技术运用尚不充分影响信用信息的共享效率。在企业征信领域，依托区块链技术建成的区域性征信链在信息共享、征信互通方面已初见成效，依托产业链汇集上下游企业信用信息的试点也在各行各业广泛展开。然而，在个人征信领域，相关技术的运用相对匮乏，尤其是个人征信机构与授信机构之间信息共享非常有限，未来还有相当大的技术优化空间。

（四）处理个人信息中的“告知—同意”规则存在一定局限性

信用信息对于消费者而言是一种隐性财富，只有征信机构取之于消费者并用之于消费者，其价值才能充分发挥。作为个人信息保护的核心规则，“告知—同意”规则在我国《个人信息保护法》以及《征信业管理条例》中均有明确规定，实践中大体上以此来规范征信机构对个人信息的处理行为。然而，由于规则设计存在一定的疏漏及不合理之处，给个人征信机构的顺畅运行造成一定障碍。

在现行“告知—同意”规则下，征信机构面临“转授权”和负面信息共享难题。由于尚无规范依据支持市场化个人征信机构直接从互联网平台企业或金融机构获取消费者信息，征信机构只有依靠后者在面向个人用户的协议中加入相关“告知—同意”条款，来争取个人用户对于其信息接入的授权。然而，由于能够直接接触个人用户信息的平台企业或金融机构没有协助“转授权”的法定义务，征信机构需要通过逐家谈判来推动相关工作，导致其对于个人消费者信贷信息和替代数据的获取效率低下。

此外，信贷用户基于个人利益考虑，往往倾向于拒绝授权负面信用信息共享。实践中，大量消费者在收到平台“个人用户信息查询报送授权书”时，往往可能选择放弃借贷，转而投向尚未被征信覆盖的其他信贷类产品，这使得持牌征信机构难以有效实现其保障信用消费安全、辅助消费信用监管的功能。当前，《征信业管理条例》中缺少关于征信机构采集、查询消费者个人信息的除外规定或豁免规则。过于严格的“告知—同意”规则设计会给信息采集带来较大阻力，难以有效匹配市场化征信机构尚处初步探索阶段的现实情况，也不符合内需市场长效机制的建设安排，容易造成消费信用管理效率和精准度的降低。对于征信机构而言，更希望通过法律的细化规定推动信用信息利用权的合理“让渡”。

（五）消费者修复征信缺乏必要的制度支撑

当前，我国征信领域信用修复还存在着规范缺失和设施缺失问题。一方面，征信相关法律规范并未提供消费者主动修复征信的具体方案。唯一与修复征信相关的规定是《征信业管理条例》第十六条，“征信机构对个人不良信息的保存期限，自不良行为或者事件终止之日起为5年；超过5年的，应当予以删除”。换言之，失信信息超过法定期限，征信机构应当删除不良信息；在法定期限内，信息主体可以对不良信息作出说明，征信机构应当予以记载。但是，仅靠符合保存期限要求和信息主体自主解释的方式显然无法满足消费者对及时、准确修复征信的现实需求。另一方面，我国并未在征信领域建立起主动修复征信的机制。征信业主管部门仅提供“征信异议”渠道，并不承认那些缺乏法律依据的所谓“征信修复”。征信异议指向的对象也仅限于征信机构采集、保存、提供的信息存在错误、遗漏的情况。对于确实存在违约行为的信息主体，尚无征信基础设施为其提供改善信用状况的机会和途径。由此，部分企业违规开展“征信修复”，从而有损消费信贷行业的市场秩序。

三、提振消费视角下个人征信体系优化路径探索

（一）保质增效：促进公共征信系统适度扩大开放

在公共征信体制下，公共征信机构是一个国家最为核心的征信部门，其往往承载着服务银行监管和改善信贷数据的双重职能。为推动公共征信系统更好服务于金融发展及公共利益需要，公共征信系统应当从以下两个方面加以优化。

第一，拓展公共征信系统的信息采集纬度。中国人民银行《征信业务管理办法》规定，征信场景中的信用信息不仅包含基本信息、借贷信息，还包含可以用于识别信用主体信用状况的其他信息。未来，应当在规范层面进一步明确“其他信息”的范围，尤其应当将水电费、燃气费等公共事业缴费信息纳入公共征信系统信息采集范围。由于公共事业中的资源或服务供给大部分采用“先消费后付款”模式，所以此类替代数据能够在一定程度上反映消费者的履约意愿和履约能力。此外，水电、燃气等方面的消费与居民日常生产生活密切相关，因而更容易覆盖到“薄信用”人群，从而有助于其信用记录的建立，进而便于信用消费向下沉市场发展。

第二，拓展公共征信系统的接入机构范围。截至2023年10月底，中国人民银行征信系统已接入法人机构6189家。未来，机构接入工作应当继续稳步推进。一方面，探索将个人征信机构接入公共征信系统；另一方面，逐步拓宽对小额贷款公司、融资租赁公司、保理公司等各地方金融组织接入公共征信系统的路径。扩大接入机构的数量和种类，不仅能够丰富金融信用信息基础数据库，而且意味着数据库信用信息资源的进一步开放与共享。然而，出于金融安全和金融秩序稳定的考量，地方金融组织的批量接入应当审慎开展。

（二）提质扩容：推动市场化个人征信机构规模化发展

当前，我国市场化征信机构的建设尚处于初步探索阶段，体量较小，商业模式也不够清晰，难以较好满足消费市场复杂多元的需求。从域外经验来看，市场化征信运营机制已演进上百年，不同类型征信机构形成的征信产业链已经发展相对成熟。结合域外经验，构建我国未来市场化征信机构格局的重点路径包括以下三个方面。

第一，降低市场化个人征信机构的市场准入门槛。当前，市场化征信机构的市场准入实行行政许可制。因此，个人征信机构的准入必须依照法定的程序和条件，并须经征信业监管部门批准。为了鼓励更多民营经济入场，促进个人征信机构建设更有活力，有必要在坚持牌照制的基础上，适当降低准入门槛，明确个人征信牌照申请的程序事项，适当简化程序，缩短审批时间，合理增加市场主体数量，推动个人征信市场竞争。从域外实践来看，美国信贷市场是世界上最具有竞争性的市场，金融服务业的激烈竞争引发的信用报告销量日增是其主要原因之一。征信机构数量众多将引发服务领域变多变细，在价格、覆盖率、服务质量等方面的竞争使得其对风险的预测越来越准确。因此，放宽市场准入门槛，增加个人征信的市场主体数量，推动市场竞争，有利于我国个人征信业高质量发展。

第二，推动“大而全”个人征信机构的发展。当前，我国市场上既存的3家持牌个人征信机构在机构设置和征信业务方面的探索，代表着未来“大而全”个人征信机构的发展方向。从股权结构看，3家持牌个人征信机构均呈现“国有资本+民营资本”的多元融合特点。其中，百行、朴道两家征信机构尽管持有个人征信牌照，但平台背景、技术背景相对较弱，数据资源积累受到很多现实条件的制约，训练迭代征信信息模型容易遭遇困难。如果能够在未来发展中广泛收购或兼并小型征信公司、数据公司、高新技术公司等，将能够快速实现扩容，从而为其发展注入活力。2024年11月成立的国内第三家持牌个人征信机构钱塘征信，蚂蚁科技集团股份有限公司对其的持股比例已与国有企业持平。这意味着电子商务领域消费者交易信息及替代数据能够被源源不断地供给征信机构，这一发展模式值得肯定和进一步推广。

第三，鼓励支持“小而精”个人征信机构的发展。通过发展专业个人征信机构，聚焦特定市场或消费者细分领域，与传统个人征信机构形成功能互补，可以更好满足个人消费信用的需求。我国未来可以针对“征信白户”等“薄信用”人群设置专门征信机构，这些机构可以重点收集租赁、医疗、通信等方面信用替代数据，同时借鉴可信数据空间建设思路，与综合性征信机构依托区块链等技术实现信息共享。此外，可以考虑广泛建立征信分销商、代理商以及专业数据挖掘公司等。前两者主要针对机构用户提供规模性个人征信信息或小众增值服务，后者则依托专业技术优势与征信机构广泛开展合作，研发更多细分领域的征信服务产品。个人征信市场上“小而精”征信机构数量多且种类丰富是征信业链条完善、商业模式成熟的标志，也是保障长尾市场信用消费稳健发展重要的基础。

（三）打破壁垒：实现个人信用信息融合共享

为激发内需市场消费潜力，针对长尾人群精准投放信用产品与征信服务，有必要打破信息融通壁垒，推动消费者信用信息高效利用。

第一，推动互联网平台广泛开展数据共享。“断直连”之后，互联网平台在个人信贷业务领域需回归本源，主要承担引流与获客服务。个人征信机构应当积极与平台建立合作关系，通过签订共享协议等方式推动与平台信用信息的共享，使得消费者的替代数据在信用消费领域充分发挥作用。头部互联网平台企业亦可考虑借鉴美国Credit Karma公司的商业模式，基于其自身掌握的替代数据为个人消费者免费提供基础性征信评估、理财咨询、催收常识科普等服务，从而吸引其成为会员；加强与金融机构的合作，充分发挥导流功能，精准推送信贷产品给不同类型、不同需求的会员用户，并从金融机构处获得推广收益。

第二，创新建立商业征信体系。近年来，我国商业信用交易规模持续增长，为促进商业信用信息资源有效使用，可以考虑由商务部牵头，会同国家发展改革委、中国人民银行开展商业征信体系建设试点，打造覆盖市场主体的多纬度信用交易记录的商业信用信息平台，并鼓励行业协会、商会和供应链链主主导进行商业应收账款等信用信息的记录和共享，同时鼓励将其中的个人消费信息依托商业信用信息平台接入公共征信系统，从而夯实居民信用消费征信服务的信息基础。2023年，商务部、国家发展改革委等部门联合发布《关于推动商务信用体系建设高质量发展的指导意见》，其中明确提出要推动“金融—商贸”合作，增加对消费者购买大宗商品的消费信贷支持，在一定程度上反映了个人征信业向商业信用领域拓展的重要意义。

第三，从技术层面推动征信领域数据共享。未来，个人征信系统可以考虑依托区块链技术建立数据共享联盟链，将公共征信系统、市场化个人征信机构以及商业银行等金融机构、规模性电商平台企业均作为区块链上节点，利用分布式技术促进跨区域、跨行业个人信用信息共享。2024年11月，国家数据局正式提出“可信数据空间”这一概念，尝试建设并推广一种能够实现数据流通利用的基础设施。未来，个人征信领域亦可尝试建立起广泛互联、价值共创的可信数据空间，推动数据提供方、数据利用方通过开放、共享、交易等多种方式交换信用信息，从而带动消费信息更加快速地流动和高效利用。从消费者角度看，个人信用信息的高效传递和广泛使用意味着其获取消费信用服务的门槛更低、途径更便捷。从社会角度看，技术驱动能够使内需市场发展更稳健、更安全。

（四）利益平衡：以公共利益为尺度对“告知—同意”规则进行必要调适

我国在一系列立法中对个人信息处理者提出“告知—同意”的适用要求。其中，《民法典》第1035条对“告知—同意”作出原则性规定；《个人信息保护法》则对相应原则性规定提出了更为细化的要求。个人征信机构以采集和利用个人信用信息为业，因而构成“告知—同意”规则适用的典型场景。个人征信体系的存在对于保障和提振信用消费是必要的，但也意味着需要对消费者的信用信息进行更多利用，由此产生了控制与利用之间的矛盾。一方面，共享和利用个人信用信息有着强烈的市场需求。作为一种适应经济发展的创新行为，征信基础设施能够帮助受信人平滑消费、提高交易效率、改善消费方式和消费观念；另一方面，严格保护个人信用信息是法律的基本要求。由于市场化个人征信机构的本质是逐利的，加之互联网技术运用使得个人信息流转的天然时空屏障被打破，如果缺乏必要的法律约束，消费者个人信息将存在被滥用的可能。基于上述原因，对“告知—同意”规则进行必要调和，从而平衡个人信息保护与利用之间的矛盾，是非常必要的。

我国征信制度设计在面对个人信息保护与利用的取舍难题时，应当切实平衡好公共利益与个人信息保护的关系。卢梭在《社会契约论》中将公共利益作为“公意”之归依，他指出，公共利益不是公民个人利益的简单相加，它有时甚至与私人利益相对立。但是当私人利益中正负抵消的部分被排除在外，剩下的总和就是公共利益。公共利益代表了最公共化的意志，也是最公正的意志。在个人征信领域，“告知—同意”规则的落实所应当坚守的公共利益并非狭义的“保护个人信息权益”，而是将个体的失信行为带来的对社会的负面影响控制在合理范围，从而实现个人信息保护与利用的平衡。

个人征信机构的发展壮大是高水平社会主义市场经济体制建设的内在要求。从消费者角度看，缺乏信用约束的自由会导致消费成本升高、市场逆向选择，这些负面影响最终都会传导回消费者端，由个人消费者买单。相比于赖账、欺诈给社会成员、经济环境造成的伤害以及“无知之幕”给消费者带来的交易风险来说，个人征信信息依法、依规充分共享更加有利于“合理控制信用风险”等公共利益的实现。为此，“告知—同意”规则的贯彻，需要充分考虑个人征信对服务于提振消费政策目标以及个人信用消费风险控制的重要意义。

从整体上看，可以考虑以包容审慎的态度在个人征信领域对“告知—同意”规则进行适度调整。例如，通过对征信和个人信息保护等进行立法、行政或者司法解释，更加准确界定“公共利益”的范畴；设置告知例外与同意例外的具体情形；创新对公开信息、敏感个人信息的处理规则；借助隐私计算等技术性手段设置“原始数据不出域，数据可用不可见，数据可控可计量”场景，从而使隐私保护与个人信息利用得以更好兼容。

（五）回应需求：填补个人征信领域信用修复机制空白

内需市场中信用消费的蓬勃发展呼唤信用修复配套机制的完善。传统的授信机构往往“嫌贫爱富”，对次级客户“挑三拣四”或附加许多苛刻条件，导致信用投放不公平。然而，有研究表明，仅仅向“信用价值高”且“信用风险小”的经济富有人群投放信用工具，对于拉动内需消费的作用越来越不显著。在数字经济时代，信用投放和信用服务模式发生深刻变化，长尾人群获得了原本缺位的信贷资金，信用消费市场也因此被注入新活力。实践中，仅有信用投放是不够的，健全的信用消费机制应当包含信用修复这一惩戒退出环节。因为它能够起到正向激励作用，使消费者自我敦促尽快还款。换言之，其不仅是一种个人信誉的修复机制，也是损害后果修复机制，有利于信用消费市场稳健发展。美韩等征信发达国家对征信领域信用修复制度建设的探索值得我们借鉴。

在韩国，政府主导型个人信用修复模式能够为我国未来公共征信系统相关活动的开展提供思路。具体而言，韩国政府为了帮助因债务过重而承担经济压力的人重塑信用，设立专门的信用修复委员会（CCRS）。该委员会为债务人提供债务咨询、违约信息管理等服务，帮助债务人重组债务并设计一定时限内偿还全部债务的方案。流程简便且费用较低是该委员会提供信用修复服务的主要特点。该委员会还同时承担着对信贷消费者的信用沟通和教育职能。

此外，韩国资产管理公司专门设立“信用恢复基金”和“国民幸福基金”为债务人提供信用支援。从扩大信用消费角度看，以提供基金为手段的信用救助方式能够帮助消费者提振消费信心，减弱流动性约束。

在美国，政府从消费者需求出发，承认信用修复市场价值，并开展了市场化信用修复体系建设的有益尝试。

首先，美国于1996年颁布《信用修复机构法》，通过规定一系列监管要求和行业规范，为信用修复行业合规发展提供法律保障。其次，美国于2007年成立全国信用服务组织协会（NACSO），致力于为信用修复行业制定卓越标准，并规范市场化个人征信机构的运行。

再次，美国市场化信用修复机构为消费者提供多种类型服务，除了最基础的错误信用信息更正申诉外，还包含协助消费者提高信用评分、帮助消费者加强信用管理、与信贷机构沟通从而为消费者争取利益等。此外，美国市场化个人信用修复不乏外部监管。联邦贸易委员会（FTC）和消费者金融保护局（CFPB）是美国个人信用修复外部监管机构。其与联邦政府部门、州政府机构广泛开展监管合作；为消费者搭建信用修复产品网络投诉平台；对软件供应商、律所等所有参与信用修复服务环节的公司广泛监管；对信用修复欺诈行为重拳出击；等等。

结合上述域外经验，我国可以考虑从制度规范和设施建设两方面填补征信领域信用修复空白。

第一，完善征信领域信用修复制度。未来，立法层面相关规定应当侧重从以下方面展开：其一，明确征信修复内涵、肯定市场化征信修复机制的合法性，细化现行法规中征信异议、征信投诉程序事项，推动信用修复路径更便民、更具可操作性。其二，明确中国人民银行在征信修复制度设计中发挥主导作用，并提供基础性、低成本的征信修复咨询和债务调整服务。其三，引导市场化信用修复机构建立行业协会，并规定协会对于其内部机构会员负有监督义务。相比于行政机关，行业协会专业性更强，且能够更加敏锐地察觉到业内生态变化及潜在风险，从而对监管范围内经营主体违法违规行为迅速作出反应。其四，加强跨部门综合监管，在立法层面建立起中国人民银行、市场监管总局、公安部、国家网信办等多部门联合监管机制，以规范指引助力行政机关执法水平提升，确保征信欺诈、违法修复征信等行为被及时查处。

第二，加强征信修复基础设施建设，为消费者主动修复征信提供设施保障。一方面，中国人民银行应当引导并积极落实主动征信修复机制建设。作为国家征信业监督管理部门，推动主动修复信用方式落地，为信贷违约的个人消费者提供分期、展期还款的辅助服务，鼓励其积极偿还贷款以修复征信，从而为提振信用消费注入“源头活水”。另一方面，为满足不同信用水平用户的多元化需求，应当鼓励发展市场化信用修复机构，在具体形态上可以采用信用信息管理公司等形式。其业务类型可以覆盖消费信贷多个环节，包括开展信用宣传、帮助消费者进行个人信用管理、制定投资与理财计划、改善征信报告等。此外，要逐渐推进个人债务催收和个人信用破产制度法治化建设，从而确保征信领域个人信用修复链条的完整。

四、结语

我国是一个拥有14亿人口的大国，是全球最具潜力的消费市场。信用消费作为现代化经济体系的重要组成部分，对激发内需潜力具有关键作用。2025年是“十四五”收官之年，为实现宏观经济进一步稳中向好，并为“十五五”开局做好铺垫，国家各项政策部署均在消费端持续发力。无论是中央办公厅、国务院办公厅印发《提振消费专项行动方案》的贯彻落实，还是市场监管总局等五部门联合发布《优化消费环境三年行动方案（2025—2027年）》中要求的“消费供给提质”“消费秩序优化”，均离不开信用消费模式的创新发展，以及个人征信系统的支撑和保障。

作为维护经济稳健运行的基础性工程，我国个人征信体系在信用消费健康发展、推动消费内需体系长效机制建设方面发挥着无可替代的作用。尽管系统建构和规范设计还存在空白和不足，但是来自消费市场的多元需求能够对其优化发展起到良好激励和引导。未来，我国需要不断完善个人征信立法顶层设计、优化征信业发展基础设施、扩充信息处理的纬度、填补个人征信修复等制度设计空白，由此方能使其在提振消费战略中充分发挥作用。

源点注：本文作者中共中央党校（国家行政学院）政法部王伟、张钰坤。经作者授权发布，原文刊于《征信》2025年第7期。

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编辑：源源

校稿：昊宇

来源：源点苏研院

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