马宏伟等：上市公司合规地图系列证券监管趋势演变及行刑衔接规则

2024年4月12日，《国务院关于加强监管防范风险推动资本市场高质量发展的若干意见》（新“国九条”）印发。新“国九条”以强监管、防风险、促高质量发展为主线，强调稳为基调、严字当头，确保监管“长牙带刺”、有棱有角，要求推动加强资本市场法治建设，大幅提升违法违规成本，加大对证券期货违法犯罪的联合打击力度。

之后，系列配套监管文件发布与更新，明确加大行政、民事、刑事立体化追责力度。“两强两严”背景下，要秉承“全方位、一体化、多视角”思路，综合应对上市公司证券合规风险。

笔者团队拟从上市公司经营合规、上市公司履职合规、上市公司证券服务合规和证券监管程序解析四个单元，协助上市公司勾划证券合规地图，推出上市公司证券合规地图系列文章，以供参酌。

本文为上市公司合规地图系列文章，属于证券监管程序解析篇。

文章主要内容为：

一、证券监管政策呈现何种演变趋势？

二、证券行政监管与刑事司法是否有先后之分？

三、证券行政违法案件如何移送刑事侦查？

四、如何理解证券违法犯罪行刑衔接规则？

总计约3300字，阅读时间约为5分钟。

一、证券监管政策呈现何种演变趋势？

（一）建制度、不干预、零容忍

2021年7月6日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，以“建制度、不干预、零容忍”为指导思想，强调建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制，完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系，着力化解证券类违法行为“有案不移、以罚代刑”的顽疾通病。

也是以此为起点，证券市场交易体系和监管逐步落地《关于依法从严打击证券违法活动的意见》指明的一系列变化和更新，包括制度建设、体制机制建设、违法活动的打击和跨境监管合作等。随之发布《证券期货违法行为行政处罚办法》《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》，修订《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》等，推动行刑衔接机制协调优化，“刑、行、民”三位一体法律责任制度体系初现雏形。

（二）“长牙带刺”、有棱有角

2023年2月17日，证券发行注册制在我国全面启动，中国证监会、证交所等机构从精简优化发行上市条件、完善审核注册程序、优化发行承销制度、完善上市公司重大资产重组、强化监管执法和投资者保护六个方面同步发布了共计165部配套制度规则。

2024年4月12日，国务院重磅发布新“国九条”。这是继2004年、2014年两个“国九条”之后，时隔10年，国务院再次专门出台的资本市场指导性文件，并以之为指导，配合若干配套制度规则，推动证券监管形成“1+N”政策体系，加快构建全方位、立体化的资本市场监管体系，全面落实“长牙带刺”、有棱有角的监管理念。

二、证券行政监管与刑事司法是否有先后之分？

根据《证券期货违法行为行政处罚办法》第二十九条规定，中国证监会及其派出机构在行政处罚过程中发现违法行为涉嫌犯罪的，应当依法、及时将案件移送司法机关处理。具体解读而言，证券性质监管与刑事司法程序分为“直接移送刑事”“先行后刑”“行刑并行”三种模式：

1. “直接移送刑事”模式：中国证监会及其派出机构的立案线索来源包括大数据日常监测、交易所的异动快报、公安机关的核查线索、举报人的举报信息等等，筛选立案线索后，监管机构会开展初查。实务中，证券监管执法机构会视违法行为类型、情节严重性、调查难度、刑事介入及时必要性等角度进行综合考量，部分案件存在未经行政正式立案及调查，直接移送刑事侦查的情况。

2. “先行后刑”模式：行政案件正式立案后，移送刑事亦可能发生于行政调查阶段至行政处罚决定出具前后的任一时间节点。实务中，“先行后刑”多数案件是在行政处罚决定出具后再行移送公安机关处置，但亦不能排除少数案件未经行政处罚下发即移送刑事程序。

3. “行刑并行”模式：除中国证监会移送案件外，公安机关亦可自行受案。行刑衔接优化背景下，司法机关与监管机构通过联合情报导侦、工作会商机制等方式，协同开展行政调查和刑事侦查，行刑同步配合办案已呈现明显趋势。以黑嘴操纵“某美包装”股票案为例，就是由辽宁公安机关和中国证监会成立联合调查组，大大加快了办案节奏[1]。

三、证券行政违法案件如何移送刑事侦查？

（一）中国证监会与公安部“总对总”衔接

证券行政违法案件移送，整体遵循“总对总”原则，具体而言：

1. 对于中国证监会亲办案件，由中国证监会统一移送公安部，公安部交办相关公安机关侦查办理。

2. 对于地方监管局承办案件，并非由地方监管局直接移送地方公安机关，而系报经中国证监会统一移送公安部，公安部再行交办。

需要补充说明的是，证券犯罪由地（市）级以上公安机关负责立案侦查，县级公安机关无权办理。

（二）证券犯罪侦查局为主导机构、各地公安机关协同办理

1. 证券案件犯罪地定义较为广泛，衍生管辖争议

依据《刑事诉讼法》第二十五条规定，刑事案件管辖应当以犯罪地为原则，被告人居住地为例外。

而证券犯罪地定义广泛，证券账户开户地、资金托管银行所在地、账户实控人所在地、资金转移地等地公安机关对证券犯罪案件各有管辖权。实践中案件管辖长期争议较大，多经上级机关分配交办或指定管辖。

2. 证券犯罪案件逐步呈现异地侦查、集中查办特点

2002年，公安部设立证券犯罪侦查局并派驻中国证监会办公，形成了我国证券期货领域行政执法和刑事司法有机结合、共同协作的体制安排。证券犯罪侦查局实行垂直管理体制，最初设立六个直属分局，后经合并，设立第一、第二、第三分局，分别派驻北京、上海、深圳。

2005年，公通字〔2005〕11号通知[2]赋予了证券犯罪侦查局直属分局直接立案办理证券犯罪的权利。

2009年，公通字〔2009〕51号通知[3]进一步对证券犯罪侦查局办案范围作出调整，直属分局可按管辖区域立案侦查公安部交办的证券领域以及其他领域重大经济犯罪案件。经公安部指定，直属分局可跨区域管辖案件。

2016年至今，公安部逐步确定辽宁省公安厅经侦总队、上海市公安局经侦总队、重庆市公安局经侦总队以及山东省青岛市公安局经侦支队、广东省深圳市公安局经侦支队为证券期货犯罪办案基地，集中优势办案资源，提升专业化办案水平，从严打击证券违法犯罪趋势显而易见。

近年来，囿于证券犯罪专业性、复杂性、重大性的固有特点，又存在大量案件与上市公司存有牵涉，为确保办案水平并排除办案障碍，对于由犯罪地、居住地以外司法机关管辖更为适宜的案件，依法原则上指定办案基地司法机关办理。由此可见，伴随向证券犯罪办案基地交办案件的力度一再加强，证券犯罪整体呈现“从快从严”“异地办理”趋势。

四、如何理解证券违法犯罪行刑衔接规则？

2024年5月17日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国证券监督管理委员会联合公布《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，首次将证券期货违法犯罪“应移尽移”明确于规范性文件中，即发现涉嫌犯罪依法需要追究刑事责任的，应当无一遗漏地及时向公安机关移送。如何理解证券违法犯罪行刑衔接规则，具体而言：

（一）以“应移尽移”为总体原则

“应移尽移”表明证券期货监管机构对案件的审查标准是形式审查，而非实质审查，其不应也不能代替司法机关对案件性质作出实质判断，凡是达到刑事追诉标准的违法案件，皆应当依法及时移送。移送案件随案材料主要包括移送书、涉案物品清单以及证据材料，已经作出行政处罚决定或者市场禁入决定的，应当一并移送并抄送同级人民检察院。人民检察院依法对证券期货监管机构移送案件活动实施监督。

如前所述，证券违法犯罪案件行政程序与刑事程序并无先后之分。“应移尽移”背景下，行政相对人应予重点关注重大、存疑案件的衍生刑事风险，对于行政调查停滞受阻、证据固定难度大、事实争议复杂类案件，不排除早期移送侦查的可能。

（二）以“互相制约”为机制保障

证券违法犯罪行刑衔接机制逐步优化、畅通的执法司法背景下，突出强调各机构部门分工负责、互相配合、互相制约。公安机关作为刑事犯罪立案审查“守门人”，行刑衔接机制同步赋予证券期货监管机构复议权，并赋予人民检察院监督职权。具体而言：

1. 公安机关对证券期货监管机构移送的案件，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的，应当及时立案。上级公安机关指定管辖或者书面通知立案的，应当在要求的期限内立案。

2. 公安机关决定不予立案的，证券期货监管机构可以申请复议，人民检察院依法对公安机关立案活动和侦查活动实施监督。

（三）以“反向移送”为查处闭环

“应移尽移”并不代表一概定罪，为保障查处闭环，零容忍监管趋势下，刑事回转案件亦是有始有终。

比如，在某兴股份信息披露违法及黄某杰等操纵市场案中，证监会对某兴股份涉嫌信息披露违法立案调查后依法移送司法机关办理。后续，证监会在收到司法机关转回案件及相关线索后再次启动调查，并根据调查情况，对某兴股份的控股股东涉嫌信息披露违法违规行为、实际控制人涉嫌操纵市场行为作出处罚[4]。可见，对资本市场违法行为，即使是经历了较长办案周期的刑事回转案件，监管也将紧盯不放、态度坚决，依据明文规则进行移送：

1. 刑事回转案件涉及证券期货违法需行政监管机构处理的，应当于一个月期限内作出移送；

2. 中国证监会“总对总”移送案件，由地方公安机关层报公安部移送中国证监会依法处理，或者由地方人民检察院、人民法院移送原负责相关案件调查的证券期货监管机构依法处理；

3. 地方公安机关基于中国证监会以外第三方报案或情报自行受理的案件，则由受理地作出撤案或不起诉决定的省级公安机关或人民检察院移送本地证券期货监管机构处理。

●注释：

[1]央视财经：《嘉美包装 辽宁公安机关和中国证监会成立联合调查组》，载央视财经2021年5月21日，https://mp.weixin.qq.com/s/qlXr-XmaamPH0dfT7VpS5g。

[2]《关于公安部证券犯罪侦查局直属分局办理证券期货领域刑事案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》

[3]《最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于公安部证券犯罪侦查局直属分局办理经济犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的通知》

[4]中国证券监督管理委员会行政处罚决定书〔2024〕149号、〔2024〕150号。

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