45万罚单争议背后：基层市场监管如何走出"以罚代管"困局？

一纸天价罚单引发的执法争议从个案看基层执法三大顽疾执法改革要求与现实落差破局之道：给执法权装上"刻度尺"写在最后：罚单不是终点，秩序才是初心

45万罚单争议背后：基层市场监管如何走出"以罚代管"困局？

一段随手拍摄的"蛤蟆汤"视频，竟让山东临沂一家小餐馆收到45万元天价罚单？7月15日，临沂市联合调查组通报撤销该行政处罚决定，并对5名市场监管人员作出停职处理。这场持续数月的执法争议，暴露出基层市场监管中哪些深层次问题？

2025年2月，临沂餐馆老板张女士在短视频平台发布自制"蛤蟆汤"菜品视频。兰山区市场监管局3月24日下发《行政处罚告知书》，认定其发布"违法广告"且"拒绝配合调查"，拟罚款45万元。事件引发舆论哗然后，官方调查发现两大硬伤：一是仅凭视频照片就认定违法，未核实实际使用食材是否为保护动物中华蟾蜍；二是在当事人提出听证申请后未组织听证，且延迟两个月才送达不予处罚决定书。

这并非孤例。2022年全国行政复议案件纠错率达14.2%，其中市场监管领域程序违法占相当比例。当执法者自身成为"违法主体"，公众不禁要问：基层市场监管的尺度究竟该如何把握？

证据认定随意性在本案中体现得尤为明显。《行政处罚法》第四十条明确规定"证据必须查证属实"，而执法人员仅凭视频中"蛤蟆汤"字样就推定使用保护动物，既未查验进货凭证，也未进行食材鉴定。这种"有罪推定"式执法与法治精神背道而驰。

程序正义的缺失更为触目惊心。当事人3月27日提交听证申请，但直到7月14日才收到5月12日作出的《不予行政处罚决定书》，严重违反《市场监督管理行政处罚程序规定》第八十二条"决定书应在7日内送达"的要求。听证权作为《行政处罚法》第六十三条赋予当事人的核心权利，在此案中形同虚设。

裁量基准的模糊性同样值得警惕。参照《山东省市场监督管理行政处罚裁量基准》，45万元罚款明显超出"过罚相当"原则。当执法者手握自由裁量权却缺乏明确标准，极易演变为"合法伤害权"。

2023年国务院全面推行的行政执法三项制度在本案中遭遇"架空"。执法公示要求公开处罚依据，但涉事餐馆至今不清楚具体违法条款；全过程记录本应固定证据链，但关键取证环节缺失；重大处罚须经法制审核，但45万元罚单显然未经严格审核。

司法部数据显示，2022年全国市场监管领域13.7%的行政复议案件因程序违法被纠错。临沂本案暴露的正是基层执法中"重实体轻程序"的积弊。当执法者自身都漠视程序规则，又如何要求市场主体守法经营？

浙江2023版"免罚清单"涵盖34类首违不罚事项的实践表明，建立负面清单能有效压缩随意执法空间。北京市场监管局的AI量罚辅助系统则通过算法模型统一裁量标准，避免"同案不同罚"。

广东"一案一评查"机制要求对10%已办案件进行回访督查，倒逼执法规范。而最高法2023年行政审判白皮书显示，程序违法占行政诉讼败诉原因的61%，凸显基层执法人员专项培训的紧迫性。

《行政处罚法》开宗明义强调"教育为主、处罚为辅"。临沂拟建立的执法案例指导制度，上海"市场监管服务云"的合规指导模式，都指向同一方向：执法不应是猫鼠游戏，而应成为营商环境优化的助推器。当每张罚单都能经得起法律检验，市场活力与监管权威才能实现真正的共生共荣。