中年中国，到中流击水 || 大视野

如何应对人口老龄化和国家治理运行体系的老化、臃肿化？基于在日本和越南的调研，最近我写了两篇文章。（《》《》）今天这一篇，回到中国。

为什么把三国放在一起比较？

日本人口年龄中位数是49岁，中国是39.1岁，越南是32.4岁，印度是28.1岁，整个非洲是19岁。中国在中间，所以是“中年中国”。

当然，如果严格按老龄化社会标准（60岁及以上人口占比达到10%，或65岁及以上人口占比达到7%），我们已属老龄。

把日本、中国、越南放在一起比较，有意义吗？

看了关于日本文章的朋友们反馈——

“说句不道德的话，日本在养老上花的钱实在太多了。”

“一个社会把钱花在老人上还是花在小孩上，区别很大，美国是儿童的天堂，日本是老人的天堂。这两个国家的生活活力和经济增长有霄壤之别。”

“日本的年功序列制导致老人最有钱，而不是最有创造力的中生代最有钱。日本老人掌握财富和话语权，日本商社的高管全是七老八十的老人，而我们（指中国）最有活力的企业家都是四五十岁。人人都会老，都有机会体验年功序列制的好处，从一生而言，大家都是公平的，这就是日本制度的社会基础。日本有个调查，67%的人认为年功序列制公平。公平是日本社会最重要的价值观。”

看了关于越南文章的朋友反馈——

“全世界人口超过1亿的发达国家只有两个，一个是美国3.41亿人，一个是日本1.24亿人，美国人均还在增长，日本开始显著下滑。其他发达国家都是些小国。越南要成为发达国家，谈何容易，能成为中等收入国家已经很不错了。20年后，越南2亿人，要成为发达国家的难度越来越大。只有世界霸主才能把几亿人推到发达国家的高度。”

于我而言，把三国放在一起观察是因为，三国都属东亚/东南亚范畴，和西亚的资源经济不同，都是靠人的勤劳，靠经济高度外向化，靠制造业大量出口，只是层次有所不同。

中日的相似还表现在，日本曾经是“世界第二”，中国现在是“世界第二”，而且都遭遇了“世界第一”的阻击。中国遇阻的时间注定会更长。

从增速看，中日都是持续增长的典范。日本1956年到1970年GDP年均增长9.7%，1975年到1990年为4.5%，90年代后急剧跌入失落期。中国从1979年到2023年年均增长8.9%（同期世界为3%），2024年为5.0%。

中越经济体量不可同日而语，但也有相似处。两国同为社会主义国家，越南的发展路径被不少经济学家称为“迷你版中国”，只是晚了若干年。越南从1986年越共六大提出“革新”开始改革开放。中国在2001年加入WTO，越南在2007年加入。过去十年，越南每年经济增速在6%到7%左右（受疫情影响的2021、2022年除外），去年为7.09%，今年目标为8%，正处于增长快车道。

和日本比，中国人口更年轻，在互联网、AI等方面有更多创新。但面对老龄化社会加速，以及随之而来的政府负债率上升，日本显然是值得解剖的样本。

越南增速快于中国，这并不奇怪，因为基数低，但越南最近进行了一场“重整江山”的行政区划和政府体制改革，对我们的全面深化改革能否有所借鉴？

我关注日本和越南，隐含的想法是，中国未来的发展，既要用好债务，为老龄化社会的福祉托底；也要用好改革，转变政府职能，降低行政成本，以激发全社会内生动力和创新活力，实现资源配置效率最优化和效益最大化。

中国今天的形势，可以用100年前毛泽东在《沁园春·长沙》中所写的“到中流击水，浪遏飞舟”来形容。船到中流浪更急，“中年中国”现在既是战略机遇期，也是各种风险挑战压力的交织期。

如何渡过中流？毛泽东在对这首词的批注中说：“击水：游泳。那时初学，盛夏水涨，几死者数，一群人终于坚持，直到隆冬，犹在江中。当时有一篇诗，都忘记了，只记得两句：自信人生二百年，会当水击三千里。”

一则坚持，一则自信，或许正是今天当有的精神气质。

好的保障与好的债务

对日本“失去的三十年”，有中国学者总结为“五低一高”：经济增速持续较低、价格水平持续较低、消费增速持续较低、利率水平持续较低、私营部门杠杆持续走低、对外出口持续较高。

这都是事实。但还可以补充一些新的数据：日本的国富程度（国家整体净资产，指住宅、工厂、土地等加上金融资产，再减去负债）已连续8年增长，2023年达到有可比数据的1994年以来的最高水平；日本2025年度春季大学毕业生的整体就业率达到98.0%；2024年访日外国游客数量（3686.99万人）和访日外国游客消费额（8.14万亿日元，约合3794亿元人民币）均创下历史新高，今年前5个月入境日本的国际游客总数（1814万人）又创同期新高（去年同期为1464.17万人）。

虽然增速低，但就业充分，财富增长，社会稳定，治安良好，很难得。

能做到这样，有一个重要原因，就是社会保障水平（养老、医疗、教育等）比较高，而且普惠。这在相当程度上又是靠财政负债支撑的。

过去我也认为日本政府债台高筑是严重问题，财经纪律也有些不负责任。但看到这个世界最“老”的国家，政府很多负债都花在社会保障上，花在老有所养所护上，我深深理解，甚至觉得“债务货币化”可能就是我们这个时代人类的宿命，不同的地方只是迟早的问题。

作为个体，我从小接受的教育是先苦后甜、勤俭节约不浪费、多奋斗多储蓄为未来多做准备，等等，对债务天然有不良感、防范感。

工作后长期做财经媒体，知道了负债是跨时空配置资源的手段，没有负债就没有发展，负债也能让人提前过上想要的生活，对债务有了更积极的认知。

最近几年，我开始认为：绝大部分经济体注定都将是负债经济体，都将长期拥抱债务，无法避免。我们能做的，是努力建设一个好的、可信的、可持续的债务体系。

何谓“好”？就是把负债用到能创造价值的地方。过去说“要想富先修路”，优先发展基础设施，既造福今人，后人也受益，这就是好债务，今人还不了后人接着还理所当然。现在路修的差不多了，在有的地方，相对于路，人变少了，此时就要从聚焦于路到聚焦于人，看看人有什么急难愁盼，要把负债更多用于满足人的合理需求。

何谓“可信”？就是有借有还，该还就还。好借好还，再借不难。真没能力还，怎么办？如果负债主体是政府，要么借新还旧，要么由上级政府替（帮）下级政府还，同时政府要切实从“投资型政府”转向“服务型政府”，转变职能，并加强财经纪律，“以收定支”。如果负债主体是企业或个人，又借不到新钱还旧账，那就要进行债务重组，想办法尽快把问题出清，画一个句号，再轻装上阵。

何谓“可持续”？就是能源源不断持续发出新债。

中国的负债率不断攀升，但主要在地方层面。中央政府信用高，负债轻，还有众多优质资产，真要解决债务问题，一定有办法。但这里有一个前提，就是准确掌握全口径的地方负债规模，知道到底到了什么程度，并出手施治。

以上这些，就是日本之行对我的启示。

提高社保水平，要考虑好结构和节奏

从日本回来后，通过和朋友们交流以及阅读更多资料，我又有了两点新认识：

一是中国社保水平的提高，要和调结构、促普惠结合起来。

提高社保水平是全社会共识。但受政府财力所限，不可能立即全面提高。应该先对各种类型的国民目前享有的社保水平仔细研究，先从“覆盖更完整”和“提低”入手。

据人社部数据，截至今年3月末，全国基本养老、失业、工伤保险参保人数分别为10.71亿人、2.44亿人、2.97亿人。据国家医保局数据，截至2024年底，全国基本医疗保险参保人数达132637.83万人。我们的基本养老保险、基本医疗保险参保率都在95%以上，是很大的成就。但在失业保险方面，在4.7亿多城镇就业人口中（全国总就业人口为7.3亿多），还有2.3亿左右没有覆盖。4.7亿中，农民工有近3亿（29973万），他们中有相当部分没有纳入城镇职工基本养老保险、城镇职工医疗保险，基本没有纳入保障房覆盖范围。所以有学者提出，应该尽快实现城镇社会保障的全覆盖，实现保障房对低收入居民的全覆盖。

从基本养老保险来看，我国主要有城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险（主要为农民）两大类，前者又分为机关事业单位养老保险、企业职工养老保险两类。不同情况退休后的实际待遇有很大差异。不少学者建议，首先要提升农民的养老金水平，如能将农村老人每月平均250元左右的养老金水平提升至四五百元，不仅有助于改善其消费能力，还能减轻其农民工子女的养老负担。

从年金角度也可以看到明显的结构性差异。年金是在基本养老保险基础上建立的补充养老保险制度，分职业年金和企业年金。一个区别在于，职业年金是强制性的（单位缴费比例为8%，个人缴费比例为4%），企业年金是自愿的。

2015年国家启动了机关事业单位养老保险制度改革，终结了财政全额负担模式，开始实行与企业职工相同的缴费制度，并同步建立强制性职业年金，形成“基本养老+职业年金”双层保障结构。改革覆盖全国所有编制内人员，涉及教育、医疗、行政等系统。据人社部数据，截至2023年12月31日，全国机关事业单位参保人数达5803万人。

再看看企业的情况。据人社部数据，2023年全国建立企业年金的企业数量为12.8万家，覆盖职工2984万人，占企业职工总数6.01%，其中中央企业覆盖率82.3%，地方国有企业覆盖率31.6%，民营企业覆盖率不足3%。相比起来，机关事业单位的职业年金是全覆盖，企业年金的覆盖面则很低，企业中民企的覆盖率最低。而考虑到民企特别是中小民企压力已经很大，要提高年金覆盖率并不容易。（注：人社部最新数据是，截至2025年一季度末全国16.82万家企业建立了企业年金，参加职工3290.81万人。）

我的第二点认识是，社保水平的提高，政府当然责无旁贷，要承担主要责任，但完全靠政府并不现实，从企业到个人要群策群力。

中国社会科学院日本研究所研究员胡澎在关于日本超级老龄化的研究中，提供了这样一些数据：

由于养老负担沉重，日本的国民负担率2022年达到了47.5%，而2000年还是35.6%，税负加重让年轻一代对养老金制度信任度下降（注：国民负担率是指一定时期国家课税总额占同期国民生产总值的比率。）；

日本1973年宣布对70岁以上老年人实施免费医疗，老年人医疗费用激增。1982年废止了免费，规定个人负担10%。1997年又将个人负担比例提高到20%；

2003年日本开始引入按病种付费的制度，针对住院患者，缩短治疗时间并避免过度检查或用药；

2008年日本创立“后期高龄者医疗制度”，将老年人划分为“前期高龄者”（65岁—74岁）和“后期高龄者”（75岁及以上），“后期高龄者”医疗费用自付比例为10%，但2022年又做了调整，75岁及以上且收入高于一定水平老年人的自付比例提高至20%，普通收入者继续维持10%；

2000年，日本建立了介护保险制度，所有获得介护服务者的自付比例为10%。2024年4月介护保险制度修改，自付比例从10%提高到20%，高收入者的自付比例更高。

可见，指望政府把养老、医疗等统统包起来不现实，日本政府已经够努力，负债已经够多，但“包”的程度是在慢慢减少。

而且，为了减轻养老金支付压力，日本已将临时工、兼职人员等灵活就业群体纳入缴纳厚生年金保险人员范围；2024年修改的《高龄社会对策大纲》通过税收优惠等措施，支持企业将退休年龄从65岁延长至70岁；日本还制定了可根据自身情况提前或延迟领取养老金的政策，每提前一年领取，金额相应减少，每延迟一年领取，金额相对增多；日本也多次提高消费税税率，增加财政收入，缓解支出压力；如果纳税人能赡养老人亲属，在个人所得税方面也会有所扣除。

这也就是说，应对社保、养老方面的挑战，不是政府多负债、全覆盖那么简单，也是系统工程，要多策并举。

我本人是强烈主张中国要告别唯GDP增长的路径依赖，要迈向更注重民生福祉、更注重投资效益的新格局的。但最近的研究让我也意识到，开弓没有回头箭，越是重视社保，越要细细计算。国家要准备好投入，包括负债性投入，但什么是合理的结构、合适的节奏、配套的措施，先要有清醒判断。民生与社保对人人都是大事，且水平上去了就很难再下来。

既要过紧日子，也要精兵简政

最后说一下越南的启示。

有朋友看了我关于越南的文章，问我是否主张中国也来这么一场大改革。我说不是，因为情况不同。

越南的面积相当于云南省的85%左右，云南省辖8个地级市、8个自治州，等于16个单元，而越南原来有63个省级行政区，太多了。现在砍到34个省级行政区，考虑到越南人口是云南的2.1倍，这样的规模就比较合适了。

更重要的是，越南现在在中美两国间都得利，外忧很少，而中国的外部环境错综复杂，政府要考虑的事比越南复杂得多。事多人就多，我们的政府规模不可能像越南那样骤然压缩。

但中国是不是就没有控制政府行政成本、精兵简政、简政放权的空间了？当然也不是。

党的二十届三中全会《决定》指出“稳妥推进人口小县机构优化”。据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，纳入统计的2075个县域单位中，户籍人口在10万到20万人之间的县（市）有228个，10万人以下的县（市）有206个，其中5万人以下的袖珍县（市）有90个。有省级编办人士说，人口小县大多存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题，财政支出主要靠转移支付。

人口小县也设置那么多机构，是不合理的，所以要通过机构整合、职能聚合等方式进行优化改革。

中国行政体制改革研究会《县域机构统筹设置案例研究》提出，县域现代化必须通过治理模式的变革，具体有四点建议：

1、给县域更大改革自主权，改变上下一般粗的机构设置体系，鼓励更多的县域推行行政事业一体化改革；

2、对经济发达、城镇人口超过100万的县级市，提升为地级市，由省直管，实行不设区的扁平化两级治理；

3、顺应人口变化的趋势，适当撤销、合并一些县域，减少县域数量，集中发展县域城市，把县域城市作为中国式城镇化和中国式现代化的重要载体；

4、在县域、基层全面探索推行党政融合的治理模式。在县域、地级市管区、乡镇，探索实行党政一把手一肩挑的治理模式，在机构设置方面将党委、政府的机构全面融合，实现一套人马多个牌子。

机构改革也不只是在县域。2023年3月，在第十四届人大一次会议上，国务院提出精减中央国家机关人员编制，“中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作的建设。对于精减后少数部门超编问题，给予5年过渡期逐步消化”。

这两年，中央多次强调，严禁搞面子工程、形象工程，各级政府要习惯过紧日子，真正精打细算，可以省的钱一定要省，不该花的钱一分都不能乱花。这也可以视为政府对自身某些行为的“压缩”“瘦身”。

打造有为政府，不等于打造规模越来越大、管的越多越好越细越好的政府，关键是政府能否有效提供人民所需的公共服务，让民生福祉越来越好，让营商环境越来越优。要做到这一点，精兵简政、简政放权等改革不能止步，可以小步走，但不能停，这样在边际上就能不断改善。

中国的老龄化正在深化，中国的改革也在深化。如果能通过改革创新，释放出更多活力动能，我们就能在“到中流击水”的挑战与压力面前，搏击风浪，穿越风浪，开辟新局面，赢得新发展。

No.6446 原创首发文章｜作者 秦朔

参考文献：直面

超级老龄化

：日本医疗与财政体系改革及启示

，胡澎，

《人民论坛》

2025年第5期。

开白名单 duanyu_H｜投稿 tougao99999

欢迎点看【秦朔朋友圈】