“首违不罚”让营商环境更有温度——未央区以审慎监管打造优化营商环境新样本

习近平总书记强调，法治是最好的营商环境。近年来，西安市未央区认真学习贯彻习近平总书记关于优化营商环境的重要论述和重要指示批示精神，全面落实党中央、国务院关于规范行政执法检查部署要求，深化“营商环境突破年”活动，下大气力推进“首违不罚”改革，以审慎监管打造优化营商环境新样本。一年来，共办理“首违不罚”事项3620件，避免126户企业征信不良。

坚持依法改革，建立事项清单。

严格按照2021年新修订《行政处罚法》第33条第1款规定，即“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”，牢牢把握“首违不罚”必须具备的“初次违法、危害后果轻微和违法行为人及时改正”三个要件，制定“首违不罚”事项清单。分为7个步骤，即“行业部门提出清单，司法行政部门集中统筹，政府法律顾问团队合法性审查，邀请人大代表、政协委员、企业家、群众代表参与讨论，区政府专题会审议，政府网站公示，根据执行效果动态更新”，确保清单符合上位法、具备实操性、体现社情民意。截至目前，经全面梳理23个部门2058项事项，共制定3个批次、10大领域、160项清单事项，为一线执法人员提供了“首违不罚”具体操作指南。执行机制方面，由司法行政部门指导行政执法部门和各街道办事处综合执法大队，严格按“首违不罚”事项清单进行执法，在免除处罚的同时立即整改，做到“免罚不免责”。

坚持无事不扰，规范行政检查。

规范检查是“首违不罚”的必要前提。一方面，西安市未央区规范涉企行政检查，制定执行《“综合查一次”改革实施方案》，通过“三查”方式，即“预约查、亮码查、综合查”，解决多头重复低效检查、任性检查等问题，再进行整体反馈、整改完善、满意度测评等步骤形成执法闭环，最大程度减少行政检查对企业的干扰。另一方面，在“综合查一次”情况和“首违不罚”整改结果基础上，对风险较低的合规经营企业，创新建立“无事不扰”白名单机制，最大限度减少非必要的行政检查、调研等干扰，逐步建立完善企业信用等级体系。

坚持分类施策，确保精准发力。

立足执法实际，结合一线场景，推行“双轨并行、规范高效”的执法流程。针对可当场整改的案件，如占道经营、违规张贴广告等，对当事人实施口头告知承诺制，现场教育整改，问题快速处置，累计办理2715件；针对需限期整改的案件，严格执行“违法认定—普法教育—承诺整改—跟踪复查”，累计办理905件，全部要求违法人员签订《未央区“首违不罚”告知承诺书》，内容含有“当事人信息、具体违法行为、违反法律条款、责令整改内容和期限、当事人承诺、整改后核查结果”等，达到“免罚、整改、普法”三重效果，免于处罚的当事人均已全部完成整改，后续抽查合格率100%。

坚持柔性执法，彰显城市温度。

城市管理领域“首违不罚”案件量占全区的40%，案件数量大、关系弱势群众生计，需要在尺度与温度之间着重把握平衡。事项梳理方面，先后推出3批次25项“首违不罚”事项，包含流动摊贩占道经营、违规占用绿化带、车窗抛物等常见轻微违法行为；队伍建设方面，组织一线执法队员专题培训24批600余人次，推动执法能力提升和执法理念转变；一线执法方面，通过城管执法数据平台和当事人陈述，判定是否属于首次违法，符合条件的不予处罚，并制发《告知承诺书》，对当事人进行普法教育。2024年城管领域实施行政处罚案件307件、罚金5.01万元，同比下降10.8%和22.8%，实现行政执法效果和社会管理效果有机统一。

坚持帮管结合，强化服务保障。

重大项目和民营企业是经济发展的压舱基石、活力源泉，西安市未央区始终坚持“围着企业转，盯着项目干”。“首违不罚”执行以来，处置涉企案件约220起，其中，民营企业占到90%以上，免罚金额20万元以上的重点项目8个。比如，广成国际中心项目竣工验收后，未在15日内备案，因符合“首违不罚”条件，免处20—50万元罚金，已督促完成整改；再比如，彼端山谷科技公司因未及时申报工商年报，导致公司账户交易受限，无法正常经营，因符合“首违不罚”条件，免处罚金1万元，帮助企业恢复正常经营。2024年，西安市未央区新增市场主体2.3万余户，总量突破22万户。其中，新增“五上”企业283家，增速62.7%、全市第1，获评“2024全国营商环境十佳城区”。

坚持全程监管，加强执法监督。

事前，通过严谨程序和专业团队，确保“首违不罚”事项清单合法合规；事中，创造性开展伴随式执法监督，邀请人大代表、政协委员及执法监督员现场跟随“首违不罚”执法7次，提升执法过程质量；事后，定期实施案卷评查，由司法行政部门会同行业执法部门，对首违不罚事项清单实施情况进行定期评估，发现督促问题整改，并根据实施效果实时动态调整清单内容。截至目前，司法行政部门对“首违不罚”承接部门的执法案卷评查9次180卷，发现并整改问题65个，有效防止“首违不罚”权力被滥用。

坚持全面普法，注重教育引导。

坚持“谁执法谁普法”“执法普法相融合”理念，前期注重提升“首违不罚”事项清单知晓率，让市场主体逐渐了解改革政策红利；中期开展执法活动时，突出普法宣传教育，用柔性手段引导当事人诚实守信，自觉履行承诺，共同营造良好法治营商环境；后期加强对典型案例、经验做法的总结宣传，营造企业自行学法、自觉守法的良好氛围。清单发布执行以来，当事人回访满意率100%，部分领域违法行为大幅下降，一季度企业年报事项处罚案件191件、降低34%，公民和企业法治意识明显提升。

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