以指数为抓手，切实推动无障碍环境——“无障碍城市指数”的编制与运用

来源：【人民日报中央厨房-民生无小事工作室】

“无障碍”作为一种理念、一项权利和一个原则，被纳入联合国残疾人权利国际公约和2030可持续发展目标。无障碍建设在保障个人平等权利，推动社会多元、包容、可持续发展中的基石地位已成为全球共识。无障碍环境关系广大残障人士的福祉，是老年人、儿童、孕妇、大件行李携带者等人士畅通出行、参与社会生活的必要条件。

我国无障碍建设立法始于20世纪80年代，2023年9月实施的无障碍环境建设法，坚持平等和融合的理念，创新性地将无障碍界定为设施建设、信息交流和社会服务三个维度，构建了“强制性+倡导性”的混合规范模式，将受益人群从残疾人、老年人扩大到全体社会成员，是我国无障碍建设法治化的里程碑。

目前，无障碍法律法规的实施仍存在诸多局限，无障碍建设仍存在不平衡、不充分、不系统、不协调、不实用等问题，需要社会各界同心协力、攻坚克难。

无障碍法律法规实施中面临的主要难点

与无障碍建设相关的国家法律、行政法规、部门规章、地方政府规章、行政规范性文件，共同构成了我国无障碍环境建设的法律法规。当前，我国在推动无障碍法律法规的落实中存在以下难点：

第一，社会各界对无障碍的了解仍处于“广知晓”但“低认知”的状态。

随着对无障碍的宣传倡导逐渐增多，社会各界对“无障碍”这个词汇的知晓度有所提升，但对于它的内涵、范畴以及背后的理念和精神的认知仍显不足，实践中也存在不同程度的“滥用”现象。在强宣传和广知晓的表象下，社会各界对“无障碍”的理解、诠释和标准缺乏共识，导致无障碍相关法律法规在执行层面存在不平衡、不协调等问题，公众也难以被充分地动员起来参与到无障碍建设中。

第二，“普遍受益”与“重点人群需求”之间仍存在认知空白。

无障碍环境建设法拓宽了受益人群的范畴，“普遍受益”也是当前无障碍相关倡导和公众教育的重点内容。对于公众而言，无障碍坡道、电梯、洗手间等具象的、物理环境中的无障碍都是能被看见且易于理解的，通过“携带大件行李的人也需要使用坡道”这样的类比性宣传，这些无障碍的必要性、重要性和普遍受益性也更容易被感知。但不应忽视的是，能够在“普遍受益”层面被认知、理解和感知的无障碍设施只是无障碍建设的一部分。

除了“普遍受益”，回应残障人士、老人等重点人群的需求也是无障碍建设的重要目标。然而，目前对重点人群多样化的无障碍需求了解仍不充分，这一点在信息交流和社会服务的无障碍方面尤为显著。对需求的了解不足导致无障碍相关的规定和标准本身存在一定的瑕疵，公众对“无障碍”的认知有显著局限，无障碍相关法律法规在执行层面存在不实用的问题，甚至执行的过程中有可能对重点人群造成歧视。

第三，实现无障碍权所需的“连贯性”与管理权力的“分散性”之间存在矛盾。

“连贯性”是无障碍权利实践的重要特征。“连贯性”是指，假设一位无障碍需求人士从住所甲地出发，到乙地办事，他所需要的无障碍可能包括但不限于：出入住所住宅的无障碍设施，如电梯和坡道；出行的无障碍设施和信息，如上下公共交通的无障碍设施、公共交通信息的无障碍获取方式；办事过程中的无障碍设施、信息和服务，如无障碍的预约和取号方式、语音播报的信息或手语翻译。只有当这个人能够便捷、连贯地获得所需要的无障碍，顺利地从甲地到乙地完成所办事项，才能认为他/她在这个过程中的无障碍权利得到了保障。

但实践中，上述各环节所涉及的无障碍的责任人和管理权力可能被分散在不同的单位或部门。任何一个环节中无障碍的缺位或瑕疵都是对这个人无障碍权利的减损。当无障碍需求人士面对无障碍不可得、不连贯等问题时，可能需要花费一定的时间和精力识别相应的“责任人”，又或在提出意见和表达诉求时被不同单位或部门“踢皮球”，在很大程度上增加了需求人士及公众参与无障碍建设和监督的成本。无障碍的“连贯性”不仅要求单个义务主体在特定场景或环节中履行无障碍相关的法律义务，也对政府各部门的权责细化、信息公开和协同工作提出了很高的要求。

第四，公众知情权、广泛参与信息数据缺失之间的矛盾。

相比于其他的法律法规，无障碍环境建设法的公众性尤为显著。法律修订及落实的各个环节都需要公众的参与。无障碍建设相关信息数据的可得性、可及性、公开性和透明度则是公众参与的必要基础。

虽然法律明确要求相关政府部门应当将无障碍建设纳入各级规划、计划和预算，政府部门应当建立信息公示制度，向公众公开无障碍建设的情况，但现有的实践中，无障碍建设相关的信息数据的透明度尚显不足。公众在基本知情权未得到保障的情况下很难有效地参与到无障碍建设中，是无障碍环境建设法落实和发挥效能的潜在阻力。

通过“无障碍城市指数”编制及测评助力无障碍城市建设

为破解无障碍法律法规落实的难点，深圳大学残障研究中心编制了“无障碍城市指数”，以指数发布和系列场景的测评行动为抓手，稳步推进无障碍城市建设。

一是推动无障碍相关信息数据的公开、可得和可及；二是为无障碍需求群体创造更多的机会和渠道，使他们能够向政策制定者及其他社会主体叙述经验和表达诉求；三是为公众提供参与无障碍建设监督和成效监测的机会，通过参与加深对无障碍理念和权利的理解；四是借助指数评估形成的压力传导效应，推动各政府部门更积极地履行无障碍相关法定义务，并加强协同治理。

“无障碍城市指数”编制的逻辑基础。“无障碍城市指数”以联合国残疾人权利国际公约和2030可持续发展目标为理论和价值基础，以无障碍环境建设法为规范性基础，遵循法治原则。指数既测评政府主导、自上而下的法律落实成效，包括但不限于政府推动无障碍建设的工作机制、财政预算和政策创新，以及对市场主体的规范性要求；也反映市场主体、社会组织及公众自下而上地参与无障碍建设的行动成效，包括但不限于学术研究、企业社会责任的履行、产学研的结合以及公众在无障碍建设中的参与式决策和监督。

基于这个逻辑，“无障碍城市指数”可作为一个载体，将“无障碍”所扎根的人权保障及可持续发展的宏观目标与法律、法规和实践串联起来，形成一个对无障碍建设相关各方都可理解、可接受、可通达的对话框架，促进多方协同共建无障碍城市。

“无障碍城市指数”的内容框架。“无障碍城市指数”包括制度保障、行动及产出、成效和可持续性三个维度，分解为制度建设引领度、政府部门投入度、设施建设投入度、信息交流畅通度、社会服务温暖度、保障监督执行度、专业认证标杆度、具体场景合格度、社会公众参与度以及创新发展支持度等10个二级指标，每个二级指标下设若干操作性三级指标，共计39个具体指标。

“无障碍城市指数”的测评方案。“无障碍城市指数”的测评并非一次性的，而是持续、周期性地对各城市的无障碍建设情况进行监测，反映历时性的变化。因此，指标体系须有足够的灵活性，以回应“无障碍”这个概念自身可能的延展、相关法律法规的修订和更新以及无障碍城市建设的情势变化。

总之，“无障碍城市指数”具有灵活调整的空间和持续运用的潜力，可作为一项长效工具对无障碍环境建设法的实施及成效进行持续、周期性的监测评估。“无障碍城市指数”的评测及发布可以每五年为一个周期，与各级政府的五年规划同步，以充分反映各城市在每一个五年规划期间对无障碍建设的投入、产出及成效。

同时，因为“无障碍城市指数”以联合国残疾人权利国际公约和2030可持续发展目标两项全球共识为理念和规范性基础，它也具备向香港和澳门延展，并加入无障碍建设国际对话的可能性。

作者：黄裔 周林刚

（作者黄裔为深圳大学残障研究中心副研究员，周林刚为深圳大学残障研究中心二级教授、执行主任）

原文刊载于2025年第13期、6月23日出版的《民生周刊》杂志

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