城中村，为何一度陷入“改不完”困局？

*本文为《半月谈》2025年第11期内容

城中村，因快速城市化进程而生，这里滞留了未充分融入城镇的村民，也吸引了不少前来就业务工的外来人口。因基础设施和公共服务欠账，城中村的生活居住条件与人民美好生活需要还有着明显的差距。

2023年以来，中央层面多次提出积极推进城中村改造，并出台多份政策文件，要求“在超大特大城市积极稳步实施城中村改造”。对于超大城市而言，城中村绝非简单的“问题区域”，而是具有改革价值和发展潜力的“试验田”。如何理解、看待、助推新一轮城中村改造，半月谈记者深入多个超大城市展开调研。

城中村为什么“改不完”？

城镇化快速发展过程中，城中村为大量流动人口提供了低成本的居住空间，也为许多中小型企业和个体户提供了创业空间，这一独特的社会单元在客观上降低了城市的发展成本，加速了城镇化进程。

城中村暴露出的治理问题也不可忽视。不少城中村规划管控低效失效，各类房屋犬牙交错，“握手楼”“贴面楼”不时可见。业内专家总结，城中村区域具有“三低两高”特征，即土地利用效率低、公共服务水平低、居民收入低，以及社会治安难度高、无证建设比例高。

中国人民大学公共管理学院教授叶裕民认为，城中村改造最大的难题是“改不动”“改不起”“改不完”。21世纪以来，北京、广州、深圳等超大城市经历多轮城中村改造，逐渐解决了城中村“改不动”“改不起”的问题。“但最后一个难题——‘改不完’的困境至今仍未解决。”

2010年前后，不少城市尝试给予开发商和村集体谈判协商空间，由市场主导城中村改造。在某些超大城市的核心区域，开发商和城中村村民通过改造获得了巨额收益，却在无形中推高了城市的发展成本，被“挤出”的外来务工人员不得不寻找新的“城中村”。业内专家认为，这种“排斥性”改造，导致城中村出现“改不完”的困局。

“过去的城中村改造‘挑肥拣瘦’，经济价值高的就被改造，历史遗留问题多、安全风险隐患大的‘硬骨头’就被留置。”一位城中村改造实施单位负责人认为，新一轮城中村改造不能只算经济账，而是要全部纳入考虑，彻底解决城中村问题。

“全部纳入考虑”，不是“全部拆了重建”。广州、深圳采取拆除新建、整治提升、拆整结合三类方式有序推进，“成熟一个推进一个”。广州把实施更新改造与城市建设、城市治理结合起来，充分体现城中村改造的公共利益属性。

新一轮城中村改造治理目标具有多维性，不仅在于改善住房和城市面貌，更肩负着拉动投资消费、改善民生、推动职住平衡、保护历史文脉的重要作用。在这一过程中，受访对象认为，政府的角色更为多元——既是制度供给者，通过税收、土地等政策发挥激励引导作用；也是平台构建者，为资源高效流转提供空间；还是利益调解者，确保改造过程顺利通畅。

住有所居，住有宜居

新一轮城中村改造，是在推进以人为核心的新型城镇化背景下进行的。受访专家认为，城中村改造要实现“人”的现代化，既要缩小基本居住条件和基础设施配套差距，还要提高精细化治理和公共服务水平，满足居民对住房、教育、医疗、出行、环境和安全的多样化需求，帮助外来人口实现安居乐业。

中央强调，城中村改造要与保障性住房建设相结合。这一要求体现出改造模式的包容性，使得城中村中大量外来人口住有所居。上海、广州、深圳等地积极探索多种途径筹建保障性住房。如广州依托储备用地集中新建、产业园区配建、市安居集团面向社会筹集等6种方式，实现多措并举、相互补充。

广州市住建局相关负责人介绍，当地专门制定政策文件，明确通过城中村改造整理的出让住宅用地按一定比例建设保障性住房，引导村民将富余安置房纳入保障性租赁住房。此外，广州举办城中村改造暨保障性住房、整租运营一体化设计竞赛，挖掘符合市场需求的保障性住房样板，在城中村改造中推广应用，为外来务工人员、新市民提供更宜居、更安全、可负担的居住空间。

在超大城市中，人口构成的“混杂性”是“城中村”的一个显著特征。不少城中村外来人口远超本地户籍人口，给地方公共服务带来冲击，造成教育资源紧缺、医疗资源过载、治安压力增大等问题。

城中村不应是“孤岛”，而应当逐步融入城市公共福利和社会体系。中央提出，健全常住地提供基本公共服务制度。这一制度建设应在城中村改造过程中得以贯彻落实。上海提出，优先完善相关公共服务设施，确需新建或者改建的，确保相关设施与安置房同步规划、同步设计、同步报批、同步建设、同步交付使用，同时确认相关建设费用由市政府投入，不计入城中村改造成本。

深圳市宝安区则积极探索政府投一点、股份公司投一点、业主投一点的“三个一点”城中村整治提升模式。如在城中村宝罗社区改造过程中，政府对公共服务配套、市政设施等进行设计改造，运营方重点关注公共设施维护等环节，并对公共空间、商业空间、公寓空间等进行改造。通过多方合力，增强居民参与，构建布局合理、功能完善、全面覆盖的社区综合服务体系，帮助居民更加方便快捷地融入城市生活，实现住有宜居。

深圳市龙华区元芬村，居民在社区图书室工作学习 毛思倩 摄

实现资金平衡，拓展发展空间

当前，城中村改造不仅涉及政府、村民、开发商之间的利益协调，还面临房地产市场下行的局势，如何实现资金平衡是改造过程中的一个核心难题。

“要摒弃‘大拆大建’老路，开拓‘细水长流’新路，尤其要积极总结实现盈亏平衡的新经验。”清华大学建筑学院城市规划系副主任、土地利用与住房政策研究中心主任田莉认为，专项借款这一政策工具在本轮城中村改造中扮演了“耐心资本”的角色。这一新工具推出后10个月内，国开行、农发行就已对纳入支持政策的改造项目授信万亿元。

此外，以“房票”为代表的货币化安置方式在多地推开，这可以更好满足群众自主选择居住地点、房型等需求，减少或取消过渡周期，更好将城中村改造与房地产市场“去库存”相结合，避免重复建设与资源浪费。

上海提出，要实现城中村改造资金综合平衡、动态平衡、长期平衡。这需要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加大力度吸引社会资金参与。“我们公开择优，实行竞争性准入机制，公开遴选出实力雄厚、信用等级高、改造经验丰富的优质社会主体。从长周期出发，允许意向单位提前介入参与规划设计和招商引资工作，发挥其前期资金投入和后期商业开发的优势。”上海市房管局相关负责人介绍。

城中村改造后的上海蟠龙天地街区

城中村改造，既是民生命题，也是发展命题，应将其视为城市整体发展的一部分，而非简单孤立地“打补丁”。受访者认为，要抓住改造契机优化产业空间供给，积极疏解提质城中村集聚的低效用地型产业，还可提供一定规模比例的低成本创业空间，保障小微企业和个体户的创业需求。

针对此，广州提出“留、转、引”并举，即留住一批富有成长性的传统优势产业根基；转化低效用地项目，“腾笼换鸟”；引育优质产业项目，布局新兴产业空间，如以华为广州研发中心为依托，推动罗冲围松溪首开区改造建设，形成千亿级智能汽车及自动驾驶等未来产业集群。

各地实践证明，这一轮城中村改造正以更大力度攻坚、更多渠道引资、更长周期布局，汇集更强发展动能。受访对象提出，最大限度发挥土地效能应是未来政策创新的发力方向。

重庆市大渡口区住房城乡建委相关负责人建议，进一步优化土地供应政策，在符合规划前提下，允许城中村改造项目在土地用途调整、容积率提高等方面有更大灵活性。一位城中村改造项目负责人建议，可探索完善土地持有环节的税收制度等，改变部分城中村土地资源闲置或低效利用的现状，让城中村真正成为现代化城市建设中的重要资源区和独特功能区，成为驱动城市高质量发展的活力引擎。

半月谈记 者：周颖 赵瑞希 郑钧天 杨仕彦

原标题《超大城市城中村改造不再“打补丁”》