健全机制守护绿水青山

黄承梁

不久前，财政部等5部门联合印发《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》，标志着我国生态补偿制度建设进入新的发展阶段。多年来，我国横向生态保护补偿机制实现了从政策探索到制度定型的历史性跨越，构建起具有中国特色的流域协同治理新范式。这一制度创新，以长江、黄河等重大流域以及各地辖区内重点河流的跨区域流域为实践载体，通过重构流域生态治理中的权责利关系，推动我国流域治理实现从末端治理向源头防控转变、从行政主导向多元共治转变、从零和博弈向合作共赢转变，具有重要意义。

横向生态补偿机制的确立，是我国生态文明建设的顶层设计在流域治理领域的具体实践。山水林田湖草沙是生命共同体，要求突破传统行政区划的治理桎梏，将“流域生命共同体”理念转化为“成本共担、效益共享”的制度设计，特别是要求将补偿范围从单一的流域水环境扩展至森林、草原、大气、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态系统，充分彰显“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的理念。

从实践维度看，横向生态补偿机制的时代成就，是国家“江河战略”深刻变革的历史必然。“江河战略”作为国家空间治理的顶层设计，确立了“流域统筹、系统治理”的指导思想，横向生态补偿机制则是这一战略在资源配置领域的具体制度实现，二者在理论逻辑与实践路径上呈现深刻的辩证统一关系。《意见》明确提出，到2035年，流域横向生态保护补偿机制建设深入推进，全面覆盖长江、黄河等重点流域干流及其重要支流，并向更广范围、更深内涵、更丰富形式拓展，生态环境质量持续提升，生态系统服务功能不断增强，城乡人居环境明显改善，国家生态安全得到有效保障，生态环境治理体系更加健全，美丽中国建设成效显著。

也要看到，横向生态补偿机制仍面临诸多结构性矛盾和实践性难题。一是补偿标准的科学性问题。现有补偿多基于行政协商，生态价值核算往往难以真实反映生态服务的市场价值。如流域补偿通常以水质指标为基础，但未充分考虑生态系统的整体服务功能，如水源涵养、生物多样性维护等。这种碎片化的核算方式容易引发地区间争议，降低补偿政策的执行效率。二是生态补偿机制与民生发展的转化通道问题。近年来，一些地方生态补偿资金使用存在重硬件建设、轻产业和民生福祉培育的错配现象。如水源地补偿多用于修建污水处理设施，却未充分扶持有机农业、生态旅游等绿色产业，使得深山优质农产品无法获得市场溢价，百姓“守着绿水青山过穷日子”。三是市场化补偿机制发育不足。当前横向生态补偿仍以财政转移支付为主，碳汇、水权等交易试点虽已启动，但受限于交易规则不完善、市场流动性不足等因素，尚未形成规模效应。绿色金融工具的创新和应用仍处于初级阶段，社会资本进入生态补偿领域的渠道不畅。

着眼我国“双碳”目标实现和美丽中国建设整体要求，要持续健全横向生态补偿机制的优化路径，打好“组合拳”。

完善生态产品价值实现机制，算好“生态账”，建立科学的生态价值核算体系。特别是把老百姓、企业的损失(如禁养、限产)和贡献(如植树造林)等进行科学量化计算。

更好拓展“绿水青山就是金山银山”的实践路径。如通过生态补偿资金发展有机农业和生态旅游，既能保护生物多样性，还能培育新的经济增长点。推动生态补偿从“输血式”向“造血式”转变，通过市场化补偿机制拓宽生态产品交易渠道。特别是尝试让补偿金变成创业基金，培育绿色生态产业基业长青的发展理念。

强化区域协同治理，构建多元主体参与的共治格局。如建立“联合河长制”，对跨界河流实行联合监测、交叉执法，杜绝监管盲区。要通过系统性的制度、政策和市场创新，最终实现生态效益、制度效益与经济效益的统一。

(作者系中国社会科学院生态文明研究所研究员)