基于上下级行政机关之间的层级监督关系进行监督属于行政诉讼受理范围吗

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……”根据上述法律规定，当事人因请求上级行政机关监督和纠正下级行政机关的行政行为，不服上级行政机关作出的处理、答复等层级监督行为提起诉讼，在上级行政机关未重新设定当事人的权利义务、对当事人权利义务不产生实际影响的情况下，不属于行政诉讼受案范围。本案系原告提起的要求被告基于内部层级监督关系对邹某市人力资源和社会保障局及相关工作人员进行查处的不履行法定职责之诉，且被告作出的《关于李**实名举报邹某市人力资源和社会保障局的答复》未重新设定原告的权利义务，亦未对原告权利义务产生实际影响，故本案不属于行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。

上诉人向被上诉人举报邹某市人力资源和社会保障局的行为违法并要求其对邹某市人力资源和社会保障局及相关人员违法行为进行查处，实际上是要求被上诉人基于上下级行政机关之间的层级监督关系进行监督，有关争议依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。

山东省高级人民法院

行政裁定书

(2023)鲁行终352号

上诉人（原审原告）李**，男，1973年4月8日出生，汉族，住山东省济宁市泗水县。

被上诉人（原审被告）邹某市人民政府，住所地山东省济宁市邹某市。

法定代表人王某文。

上诉人李**诉被上诉人邹某市人民政府不履行法定职责一案，不服山东省济宁市中级人民法院（2022）鲁08行初43号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院查明：2020年7月29日，原告李**通过社情民意“三个平台”反映邹某市人力资源和社会保障局对其投诉的“向第三人农行邹某支行索要与其于2002年底签订的劳动合同文本事项”不予出具书面的受理或者不受理通知。2020年7月30日，邹某市人力资源和社会保障局作出邹人社监不受字［2020］第1号《不予受理决定书》，认为原告投诉的违反劳动保障法律法规的行为已超过两年，根据《关于实施 <劳动保障监察条例> 若干规定》第十八条的规定，决定不予受理。原告不服该决定，提起行政诉讼，请求撤销上述不予受理决定并判令邹某市人力资源和社会保障局履行法定职责，依法要求农行邹某支行交出与原告在2002年底签订的劳动合同文本。2021年3月12日，邹某市人民法院作出（2021）鲁0883行初2号行政判决，认为上述不予受理决定违反了行政机关依法行政的程序正当原则，依法应予撤销，原告请求邹某市人力资源和社会保障局履行职责的事实证据不足，不予支持，判决撤销上述不予受理决定，驳回原告的其他诉讼请求。原告不服，提起上诉。2021年8月4日，济宁市中级人民法院作出（2021）鲁08行终201号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2021年12月9日，原告通过ＥＭＳ向邹某市人力资源和社会保障局邮寄递交《请贵局依法向用人单位索要签订的劳动合同文本》并附相关证明材料复印件。2021年12月13日，邹某市人力资源和社会保障局作出《不予受理告知书》，认为原告提出的“要求邹某市农行交出劳动合同”的信访事项因已涉法涉诉，依法应当通过诉讼途径解决，决定不予受理。原告不服，诉至邹某市人民法院。2022年3月11日，邹某市人民法院作出（2022）鲁0883行初27号行政判决，判决撤销邹某市人力资源和社会保障局于2021年12月13日作出的《不予受理告知书》，责令邹某市人力资源和社会保障局对原告提出的“中国农业银行股份有限公司邹某市支行未将与之签订的劳动合同交付原告”的投诉请求予以受理并依法作出处理。2022年5月23日，邹某市人力资源和社会保障局作出《关于李**投诉请求的答复意见书》。2022年7月13日，原告通过ＥＭＳ向被告邹某市人民政府邮寄《实名举报邹某市人社局弄权欺压群众》书面材料，要求被告依法查处。原告认为被告未履行对社保部门的违法行为进行查处的法定职责，向济宁市人民政府提出行政复议申请。2023年1月9日，济宁市人民政府作出济政复决字［2022］237号行政复议决定，认为邹某市人民政府对申请人李**提出的实名举报不给予任何形式的答复实属不当，决定责令被告对申请人李**提出实名举报依法给予处理。2023年3月2日，被告作出《关于李**实名举报邹某市人力资源和社会保障局的答复》，认为原告对邹某市人力资源和社会保障局不依法履职的举报不能成立，如原告认为邹某市人力资源和社会保障局具体行政行为侵犯了原告合法的权利，原告可依法申请行政复议或向有管辖权人民法院提起诉讼。原告不服该答复，提起本案行政诉讼，请求撤销被告于2023年3月2日作出的《关于李**实名举报邹某市人力资源和社会保障局的答复》并判令被告对邹某市人力资源和社会保障局及相关人员违法行为进行查处。

另查明，2022年6月13日，因原告2022年6月1日向邹某市信访局反映，邹某市人力资源和社会保障局作出某某社信处［2022］7号《关于李**信访事项的答复意见书》。2022年7月26日，因原告2022年7月11日向邹某市信访局反映，邹某市人力资源和社会保障局作出某某社信处［2022］8号《关于李**信访事项的答复意见书》。原告不服，向被告提出复查申请。2022年8月7日，被告作出《告知书》告知原告，因某某社信处［2022］8号《关于李**信访事项的答复意见书》表述不清，复查后决定撤销，由邹某市人力资源和社会保障局按照邹某市人民法院（2022）鲁0883行初27号行政判决的判决内容，依法履行法定职责并出具相关行政文书。2022年8月24日，邹某市人力资源和社会保障局作出邹人社监告字［2022］第0801号《劳动保障监察告知书》。

原审法院认为，本案的审理重点是本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……”根据上述法律规定，当事人因请求上级行政机关监督和纠正下级行政机关的行政行为，不服上级行政机关作出的处理、答复等层级监督行为提起诉讼，在上级行政机关未重新设定当事人的权利义务、对当事人权利义务不产生实际影响的情况下，不属于行政诉讼受案范围。本案系原告提起的要求被告基于内部层级监督关系对邹某市人力资源和社会保障局及相关工作人员进行查处的不履行法定职责之诉，且被告作出的《关于李**实名举报邹某市人力资源和社会保障局的答复》未重新设定原告的权利义务，亦未对原告权利义务产生实际影响，故本案不属于行政诉讼受案范围，不符合起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。据此，裁定驳回原告的起诉。

李**不服提起上诉，认为原审裁定认定事实不清、适用法律错误，被诉行政行为属于行政诉讼受案范围，请求撤销原审裁定并依法改判支持其诉讼请求。

本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。

本院认为，目前，涉及投诉举报及层级监督的行政诉讼大量存在，在依法保障当事人起诉权的同时，亦应规范其行使。当事人就行政机关针对其投诉举报事项作出的处理，包括作为和不作为，是否可以提起行政诉讼，取决于法律、法规及规章是否明确规定了行政机关在一定期限内受理并依法作出处理的法定职责。不能认为只要对行政机关投诉举报处理结论不服，就可以提起诉讼。当事人认为行政行为侵犯其合法权益的，一般应当直接针对作出行政行为的主体提出权利救济的请求。当事人以举报下级行政机关行为违法等形式要求上级行政机关履行层级监督职责的，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项的规定，不属于行政诉讼受案范围。本案中，上诉人向被上诉人举报邹某市人力资源和社会保障局的行为违法并要求其对邹某市人力资源和社会保障局及相关人员违法行为进行查处，实际上是要求被上诉人基于上下级行政机关之间的层级监督关系进行监督，有关争议依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。

综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长：李莉军

审判员：马红

审判员：朱毅伟

二Ｏ二三年七月二十八日

法官助理：温贵能

书记员：李倩

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