中国古代行政区划层级的变迁及基本规律

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我国历史上的行政区划，从萌芽、出现到完全确立及全面推行，经历了漫长的历史过程。从政区地理角度而言，行政区划主要包含四个要素：一是层级，即中央到地方分几个层次进行管理；二是幅员，即政区的统辖范围；三是边界，即政区与政区之间的界线；四是行政中心。本文着重叙述中国历代政区演变的层级变化，并总结其基本规律。

自秦朝建立中央集权制度起，至民国初年，我国政区层级的变迁可分为三个阶段。

（山西省平遥县有着2700多年的建县史，是保存最为完整的明清时期县城。图为平遥古城航拍。）

秦汉、三国两晋南北朝时期

从二级制向三级制转变

公元前221年，秦统一天下，秦始皇废除分封诸侯制，推行郡县二级制。每郡设郡守、郡尉、监御史等官职，郡的官员均由中央朝廷直接任命且定期更换。郡下设县，根据县的大小，设令（大县）或长（小县）。秦初统一天下时，将全境分为36郡。此后，随着疆域扩展以及陆续从已置郡中分出新郡，到秦代末年，除去都城咸阳附近关中平原为秦内史辖区外，共设48郡。

汉朝推行诸侯国与汉郡并行的制度。起初在东部富庶地区分封了七个异姓诸侯王国，后因这些异姓诸侯国严重威胁王朝政权，被逐一剪除。与此同时，汉高祖刘邦开始分封同姓诸侯王，以达屏藩汉廷之效。然而事与愿违，同姓诸侯王国享有特权，占据广大东部地区，与中央政权产生矛盾。双方经过长时间博弈，最终在汉武帝时期，诸侯王国实力被削弱，其对中央政权的威胁得以消除。西汉末年，全国共设103个郡国。

东汉承继西汉制度，依旧推行郡（国）县两级制，并对当时的政区进行了一些调整。至顺帝永和五年（140年），全国共有105个郡国。东汉末年，出于镇压黄巾起义的需要，在郡（国）之上设立州一级行政区划，形成州—郡（国）—县三级制。至献帝时，东汉共设立14州。

魏、蜀、吴三国共设置17州，西晋时最多设置有21州。但这一州制实行时间不长，西晋王朝就在“八王之乱”中，被自东汉以来内迁的少数民族政权推翻，广大北方地区进入五胡十六国时期。各国为了“务广虚名”，在各自统治的较小区域内任意分置许多州，汉晋时期的一州之地，往往被分成四五个州，州制开始混乱。

南北朝时期，各政权地盘有限，为了有足够多的州刺史或郡太守官职用于封赏，将州、郡区域划小，州、郡数量逐渐增多。南朝梁大同初年，竟发展到103州、586郡。北朝州、郡的滥置同样严重，北魏分裂为东、西魏后，两个政权共有110多个州、410多个郡。此时，南北朝合计，州的数目已达200多个，郡数则接近1000个。

（秦始皇废除分封诸侯制，推行郡县二级制。图为陕西省西安市大秦文明园大型雕塑作品《文治》。）

隋唐五代宋辽金时期

层级反复与道路之制

隋取代北周后，隋文帝“罢天下诸郡”，以州直接领县，使行政区划重新回归二级制。隋炀帝下令省并州县，改州为郡，全国变为190郡，县以上的机构得到大幅精简。

唐朝开国后，又改郡为州。然而，在唐朝兼并各割据势力、重新平定天下后，州的数目大量增长。中央不得不考虑在州县之上设立一级监察区，以监察各地州刺史的行为。贞观元年（627年），唐太宗依据自然地理区域将全国划分为十道，不定期派遣巡察使到各道监察地方官员。为了有效控制地方，开元二十一年（733年），唐玄宗将贞观十道调整为十五道，每道设置采访处置使，负责监察道内州刺史的非法行为，道由此成为正式的监察区。

唐中期以后，出于边境防御需要，出现了兼统数州的节度使辖区（即方镇，也称作藩镇）。“安史之乱”爆发后，唐朝政府为尽快平乱，在各地普遍设置方镇。肃宗乾元元年（758年），罢黜各道的采访处置使，改由方镇主帅兼任观察处置使。此后，原本属于不同区划的采访使道与节度使方镇合二为一，形成道（方镇）—州（府）—县三级制。藩镇割据最终导致唐朝灭亡。天祐四年（907年），后梁建立，历史进入分裂动荡的五代十国时期，其时的政区沿袭唐朝末年形成的道—州—县三级制。

北宋政权建立后，为避免藩镇割据局面重演，先是彻底解除节度使的兵权，然后将节度使驻地以外兼领的州（支郡）收归京师，由中央政府直接统辖。但由于当时州的数目众多，中央政府难以进行有效管理。于是，由负责征收和转运地方财赋的各路转运使兼管军民庶政，在州之上设立路制，形成路—州—县三级制。为分夺转运使的权力，宋朝统治者又分别设立负责掌管一路司法、刑狱和监察的提点刑狱司，负责储备粮食平抑物价的提举常平司，以及掌管一路兵民之事的安抚使司。而且，它们各自的管辖区域并不完全一致。同时，宋朝保留了州直达朝廷汇报的权力。北宋的这一做法虽然强化了中央集权，削弱了地方权力，形成“强干弱枝”的局面，但长期来看，却导致对外御侮能力大幅下降，并最终为金人所灭。

辽代的地方行政制度与区划，基本承袭唐代制度，分为五道，下辖州县。金代在其发祥地仍采用部族制度，但在所占据的原辽、宋地区，则承继北宋制度，分路而治。辽与北宋皆亡于金，金与南宋又皆为元人所灭。

元明清民国时期

行省立制与层级简化

元代在地方上的最高一级行政区划采用中书省、行中书省（简称行省）的统辖制度。元灭南宋后，共设有1个中书省和6个行省。这7个省的区域基本上是由军事行动的过程和路线形成的，在和平时期显现出管理上的不便。于是，元朝中期对这7省的辖区重新调整，逐渐形成11省（即1个中书省与10个行省）的新格局。元代在省之下，设有路、府、州、县等多级地方行政区划。在最复杂的地区，如中书省，行政区划层级可达五级，即省—路—府—州—县；而在最简单的地区，行政区划层级只有两级，如省—路、省—府、省—州等。不过，元朝大多数地区实行的是三级或四级制。另外，由于元代行省辖区较广，又常将一省分为二三大区，把离行省中心较远的区划为一道，设立宣慰司。元末，宣慰使司道多改为“分省”，或进一步升置为行省。、

明朝建立后，对元代的行省制度进行了重大改革。明太祖朱元璋仿效宋代分路的做法，将一个行省的原有最高权力分散在都指挥使司、布政使司及提刑按察使司手中，在区划上也让三司不完全一致，以便相互牵制。洪武年间，罢中书省，改原中书省的直辖区为“直隶”。宣德后，全国共有十三个布政使司、两直隶，俗称十五省。明代对两京十三布政使司之下的地方行政机构与区划进行了简化，取消路的建制，只设府、州、县三级。府、州、县除隶属于布政使司外，还受布政使司、按察使司的派遣机构分守道、分巡道的节制。明朝中期宣德年间后，出于边防与地方事务的需要，经常向各地派出总督、巡抚两类新型官员，负责处理所督与所抚地区内的行政、军事及监察等事务，成为最高一级的封疆大吏，并由临时性的派遣变为长期设置，管辖范围也相对固定，逐渐在都、布、按三司之外，形成一套总督、巡抚体制，作为新的地方行政组织。到明代后期，最高一级地方行政区划事实上已从两京十三布政使司，变为几十个总督、巡抚辖区。

清朝建立后，对地方行政区划进行调整，至康熙初年，在全国内地共设置18个省，至清代末年，增至23个省。在地方官员设置方面，清代继承了明代制度，以总督、巡抚作为地方上的最高一级行政长官，且将总督、巡抚的辖区调整到与明朝的省域相一致。一般来说，每个总督统辖二、三个省，主管军事，兼管民政和监察地方官员；巡抚通常只管辖一省，负责一省的民政事务。清朝省以下的地方行政区划分为府（直隶厅、直隶州）、县（散厅、散州）二级，又恢复了单式的三级制。

民国二年（1913年），将原来清代在全国范围内设置的府全部废除，把厅、州改置为县，由省直接统辖。由于省的地域辽阔，辖县较多，于是又以道作为省与县之间的一级政区，形成省—道—县三级制。1928年春，又废除道制，重回省县二级制。1932年起，又将一省分为若干行政督察区，设行政督察专员公署，作为省的派出机构，管理一部分县，在实际行政上是介于省县之间的一级，但在法制上并非一级政区。

政区层级演变的基本规律

（安徽省歙县是中国古代徽州文化的重要发祥地，其建县史可追溯到秦朝，至今已有2000多年的历史。图为歙县徽州古城许国石坊，是古城标志性历史遗存。）

中国历史2000多年的行政区划层级变迁，大致可总结出如下规律：

——县级以上同一名称的政区，随着历史发展，通常数量越来越多，辖区越划越小，到一定程度，其级别会逐层降低，甚至走向消亡。从郡和州的设置与变化中可清晰地看到这一点。

——在行政区划的层级变化中，最高一级行政区划往往由监察区、军区等非行政区逐渐转变而来，最高一级政区的行政长官也大多由派遣在外的中央官演变产生。两汉时期的州、唐后期的道（方镇）、元代行省的设置与演变便是例证。

——从历代行政区划层级演变过程来看，两千多年来，最常见的是三级制，只是有时采用实三级，有时实行虚三级。行政区划作为地方政治制度的重要组成部分，其创设与变迁，随着中央与地方轻重关系的变化而不断调整。政区层级最为明显地体现了中央和地方关系的变化，也展现出中央集权之下强化与细化地方行政治理的平衡策略。

作者：李晓杰

来源：《中国社会报（第七版）》2025年6月6日

选稿：宋柄燃

编辑：耿曈

（本文图片来源：视觉中国）

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