最高法院案例：对于政策性关停如何进行补偿

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裁判要旨

对政策性关闭的补偿标准、补偿程序，主要体现在相关政策性规范性文件和贯彻政策的具体行政行为中。目前，政策性关闭补偿没有法律规定统一的标准、程序，故对政策性关闭的补偿应重点审查是否明显不当。

《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定,行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。对于政策性关停引起的补偿案件，应给予当事人公平合理的补偿,但该补偿应仅限于因关闭退出造成的直接损失。

02

原案例

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）刘某桃，女，1937年11月8日出生，汉族。系原桂东县文昌煤矿矿主曹某珠（已去世）之母。

被申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省桂东县人民政府。

法定代表人伍志平。

委托诉讼代理人黄耀光，湖南省桂东县应急管理局副局长。

一审第三人夏某强，男，1957年1月6日出生，汉族。

再审申请人刘某桃因诉被申请人湖南省桂东县人民政府（以下简称桂东县政府）及原审第三人夏某强地矿补偿决定一案，不服湖南省高级人民法院（2017）湘行终935号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

湖南省郴州市中级人民法院（2017）湘10行初15号行政判决认为，桂东县政府于2016年1月11日作出的桂政发（2016）1号《关于对湖南省鑫发煤业有限公司关闭补偿的决定》（以下简称1号补偿决定）的主要证据是资产初步评估价《评估报告征求稿》、煤炭资源市场价和周边县市政策性关闭煤矿补偿标准。但桂东县政府并未提供有关煤炭资源市场价和周边县市政策性关闭煤矿补偿标准的证据，应当认定该行政行为没有相应证据。而且，本案《评估报告征求稿》虽不是正式稿，却是桂东县政府作出被诉行政行为的重要依据，应当具备评估报告的法定要件，但该《评估报告征求稿》没有两名以上注册资产评估师签字盖章，没有评估机构盖章，没有评估机构的法定代表人签字；没有明确评估报告的使用有效期；没有说明评估遵循的法律依据、准则依据、权属依据及取价依据等；没有说明所选用的评估方法及其理由；没有说明评估程序实施过程中现场调查、资料收集与分析、评定估算等主要内容，故该《评估报告征求稿》不具备评估报告的法定要件。因此，1号补偿决定主要证据不足。遂判决撤销1号补偿决定，责令桂东县政府重新作出行政行为。

湖南省高级人民法院（2017）湘行终935号行政判决认为，本案涉及政策性关闭煤矿的补偿问题。桂东县政府对湖南省鑫发煤业有限公司（以下简称鑫发公司）的关闭，依据的是国家和地方基于安全生产和环境生态保护等需要制定的相关政策，其关闭行为属于落实上述政策而采取的行政行为，属于政策性关闭。对政策性关闭煤矿的补偿标准、补偿程序，主要体现在相关政策性规范性文件和贯彻政策的具体行政行为中。目前，政策性关闭煤矿补偿没有法律规定统一的标准、程序，故对政策性关闭煤矿的补偿应重点审查是否明显不当。本案中，桂东县政府为对关闭鑫发煤业公司进行补偿，采取了委托评估的方式，该方式应属相对客观的补偿方式。只要评估报告独立客观真实，可以作为补偿依据。按照评估程序，在评估机构出具评估报告征求稿后，桂东县政府应向鑫发煤业公司送达评估报告征求稿并征求其意见。桂东县政府遂将《评估报告征求稿》委托郴州市苏仙区司法局向曹某珠进行送达，向曹某珠的特别授权代理人曹某林送达，在郴州日报公告送达《评估报告征求稿》，并在鑫发煤业公司矿部（煤矿门口、井口值班室门口、公司发展规划展示图上）张贴，在郴州日报发布《关于催促协商煤矿关闭相关事宜的公告》催促鑫发煤业公司协商关闭事宜。上述事实证明桂东县政府在实施补偿行为过程中充分保障了鑫发公司的知情权、协商权和主张权利的机会。在桂东县政府通过多种途径、方式向鑫发公司送达《评估报告征求稿》并要求其提出意见或协商关闭事宜后，鑫发公司未曾提出意见或前往协商关闭事宜。鑫发公司的上述情形属于放弃协商、主张权利的情形。在此情形下，桂东县政府参考《评估报告征求稿》及周边县市政策性关闭煤矿的补偿标准，对鑫发公司作出1号补偿决定。虽然《评估报告征求稿》欠缺形式要件，存在一定瑕疵，但该报告的评估结论与同县及周边县市政策性关闭煤矿的补偿标准基本相当。桂东县政府参考《评估报告征求稿》的评估结论，确定的补偿金额没有明显不当。因此，1号补偿决定事实清楚，程序合法。遂判决撤销一审判决，驳回刘茂桃的诉讼请求。

刘某桃申请再审称：1.《评估报告征求稿》不具备评估报告的法定要件，1号补偿决定没有事实和法律依据；2.涉案煤矿是以招投标方式获得采矿权许可，中标款3040万元，开采期限12年，开采不到两年就被关闭，1号补偿决定确定的补偿额明显不当。请求：撤销二审判决，维持一审判决，由桂东县政府承担一、二审诉讼费用。

桂东县政府答辩称：1.本案系因政策性关停引发的纠纷，桂东县政府系依据国家和地方政策而行；2.《评估报告征求稿》的评估价，仅是作为1号补偿决定的一个参考数据，在现行法律当中并未要求必须以评估结果作为行政补偿的依据，故《评估报告征求稿》是否符合法定要件，并不影响行政补偿决定的合法性；3.再审申请人因自身原因，一直怠于行使主张行政补偿的权利，桂东县政府在采取多种方式送达鑫发公司《评估报告征求稿》后，鑫发公司一直未提出反对意见。桂东县政府作出1号补偿决定并无不当，请求驳回再审申请人的再审申请。

本院经审查认为，煤炭是我国的基础能源，煤炭产业健康有序发展事关我国能源安全和经济发展大局。本案中，桂东县政府根据省政府办公厅《关于郴州市煤矿整顿关闭兼并重组整合总体规划的复函》的规定，以及郴州市深化煤矿安全专项整治工作领导小组郴煤深整字（2010）5号《关于进一步完善各县市区煤矿整顿关闭兼并重组整合规划的意见》，作出桂政发（2011）4号《关于关闭湖南省鑫发煤业有限公司和大湖煤矿矿井的通知》及桂政通（2011）6号《关于关闭湖南省鑫发煤业有限公司和大湖煤矿矿井的通告》，决定对鑫发公司予以关停，符合上述文件要求，属于政策性关停。

《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定,行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。本案属于政策性关停引起的补偿案件，应给予鑫发公司公平合理的补偿,但该补偿应仅限于因关闭退出造成的直接损失。桂东县政府1号补偿决定是综合考虑资产初步评估价《评估报告征求稿》、煤炭资源市场价和周边县市政策性关停煤矿补偿标准作出；该《评估报告征求稿》并非正式的评估报告，欠缺形式要件，存在瑕疵，但该评估报告系桂东县政府通过公开招标选定评估机构作出，相对独立客观真实，桂东县政府采取多种方式向鑫发煤业及曹某珠送达《评估报告征求稿》，充分保障了鑫发公司的知情权、协商权；补偿决定确定的金额也与同县及周边县市政策性关闭煤矿的补偿标准基本相当，故1号补偿决定并无不当，可以作为补偿依据。且本案并非个案，涉及到其他县市关停的矿产，刘某桃主张的再审事由不能成立，不应予以支持。

需要指出的是，关于采矿权价值补偿，鑫发公司和刘某桃可根据湘国土资函（2014）307号《湖南省关闭煤矿采矿权价款矿山地质环境治理备用金退付和处置商业性煤炭探矿权补助方案》的规定，依法申请退付；桂东县政府应予积极配合，支持申报。

综上，刘某桃的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回再审申请人刘某桃的再审申请。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2020）最高法行申3768号行政裁定书