多部门联动破解城市更新资金难题

城市与区域治理研究院 苏志勇/文

资金问题是城市更新行动面临的最大难题之一。在5月20日的国新办发布会上，财政部、金融监管总局、国家发改委对城市更新行动的资金支持进行了阐述。财政部提出，将继续通过中央补助资金、中央预算内投资、超长期特别国债、增发国债、税费优惠等多元渠道支持城市更新，扩大地方政府专项债投向领域和用作项目资本金范围，同时鼓励政策性银行以及社会资本、社区、居民等各方面积极参与。金融监管总局提出，正在研究出台专门的城市更新项目贷款管理办法，通过项目清单管理，明确金融机构贷款的条件和流程，引导金融机构更好满足项目的合理融资需求。国家发改委明确表示将于今年6月底前下达2025年城市更新专项中央预算内投资计划，并将积极推进投融资模式创新。

在推进城市更新行动过程中，中央层面给予了包括预算内投资、专项债、政策性银行借款、财政补助、税费优惠以及金融机构信贷等多维度的资金支持。近日出台的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）将健全多元化投融资方式作为重要保障机制。有了中央层面财政金融支持，结合近年来城市更新试点经验，未来将形成“政府引导、市场主导、社会参与”的多元化资金生态，为破解城市更新资金难题提供重要支撑。

城市更新资金面临诸多难题

城市更新作为推动城市高质量发展的重要手段，近年来得到了国家政策的大力支持。尽管政策层面不断释放积极信号，但是在资金方面仍然面临诸多难题，主要体现在以下几个方面：

一是项目前期资金缺口大，传统融资渠道受限。城市更新项目通常具有前期投入高、回报周期长的特点。由于城市更新项目往往涉及大量拆迁、安置和基础设施建设，前期资金需求巨大，传统融资渠道难以满足。

二是运营阶段现金流不稳定，难以覆盖建设成本。城市更新项目在建设完成后，通常需要较长时间才能产生稳定的现金流，在运营阶段，租金收入、物业费等现金流来源往往不足以覆盖前期建设成本和财务费用。

三是金融资本与城市更新项目存在天然错配。城市更新项目普遍具有“长周期、低回报、高风险”的特征，这与金融资本追求短期回报和风险控制的要求存在天然错配。

四是地方政府债务压力大，专项债使用受限。地方政府在城市更新中承担了重要角色，但近年来地方政府债务压力不断增大，限制了其在城市更新中的资金投放力度。从债务风险控制角度看，地方政府在使用专项债时必须严格控制债务风险。五是社会资本参与度不高，市场化融资模式尚未成熟。城市更新项目需要大量社会资本的参与，但目前社会资本对城市更新项目的兴趣仍显不足。虽然政策鼓励发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等，但这些金融工具的市场接受度仍有待提高。

六是政策执行与市场环境存在不确定性。尽管政策层面不断释放城市更新的利好信号，但政策执行效果和市场环境的变化仍存在不确定性。此外，房地产市场复苏速度和城市更新项目的落地节奏也可能影响融资环境。城市更新相关政策的执行需要一定时间，短期内难以形成有效的资金支持。

七是金融机构贷款条件与城市更新项目需求不匹配。城市更新项目涉及老旧小区改造、城中村更新、基础设施建设等，而金融机构现有的贷款产品和管理制度往往未能完全匹配这些项目的需求。

八是项目清单管理尚未完全落地，融资精准性有待提升。截至目前，清单管理尚未完全落地，金融机构在贷款发放时仍需自行评估项目可行性，导致融资效率不高。此外，清单管理的实施还需要地方政府的配合，若地方政府在项目筛选和推荐过程中存在偏差，也可能影响融资效果。

九是政策性银行支持有限，难以满足大规模资金需求。城市更新项目需要大量的资金支持，而政策性银行的信贷资源有限。而且政策性银行的贷款条件较为严格，通常要求项目具有较高的社会效益和较低的财务风险，这使得部分城市更新项目难以获得其支持。

十是税收优惠政策难落实，影响项目盈利能力。城市更新项目通常涉及大量基础设施建设和公共服务设施，政策层面也出台了相应的税收优惠政策。但截至目前，税收优惠政策的落实仍存在一定的滞后性，导致部分城市更新项目的盈利能力受到影响，进而影响了其融资能力。

多部门联动破解城市更新资金瓶颈

近年来，中央层面围绕破解城市更新资金难题，财政部、金融监管总局、国家发改委等部门出台了一系列政策措施，通过预算内投资、专项债、政策性银行借款、财政补助、税费优惠以及金融机构信贷等为城市更新提供全方位的资金支持。根据《意见》及相关政策导向，城市更新融资主要包含以下几个渠道：

一是中央预算内投资。财政部相关负责人透露，“十四五”以来，中央预算内投资累计安排超过4700亿元，主要用于支持城市燃气、排水等地下管网改造，以及城镇老旧小区改造、城中村改造等配套基础设施建设。下一步中央财政将设立城市更新专项，通过中央预算内投资的方式，支持城市更新相关公益性基础设施和公共服务设施建设。2025年中央预算内投资计划将在6月底前下达，重点支持城市地下管网安全提升、老旧居住区宜居改造、城中村综合改造、市政设施安全改造等基础类工程。此外，还将扩围支持城市危旧住房、老旧街区（厂区）转型提质等工程。

二是财政补贴和税费优惠。财政部透露，“十四五”以来，共安排中央补助资金约1594亿元，支持城镇老旧小区改造。2023年以来安排中央补助资金153亿元，支持推进城中村改造。“十四五”期间安排中央补助资金约600亿元，支持60个城市系统化全域推进海绵城市建设，带动总投资1600亿元。今年4月，财政部、住房城乡建设部发布《关于开展2025年度中央财政支持实施城市更新行动的通知》，中央财政按区域对实施城市更新行动的城市给予定额补助，根据不同城市和区域从8亿~12亿元不等，补助范围扩大至不超过20个城市，补助资金主要用于样板项目建设和机制建设，例如城市地下管网更新改造、城市生活污水处理“厂网一体”、历史文化街区和老旧小区更新改造等。在税费优惠方面，通过结构性减税降费政策，为城市更新项目提供税费优惠，以减轻企业负担，激发市场活力。

三是地方政府专项债券。近年来，随着城市更新行动的持续推进，专项债的投向领域不断扩展，涵盖了市政基础设施、产业园区建设、老旧小区改造、保障性安居工程等多个方面。截至2024年底，全国已有12个省份发行专项债近1000亿元用于各类城市更新改造。财政部相关负责人透露，下一步将扩大地方政府专项债投向领域和用作项目资本金范围，加大对城市更新相关项目的支持。

四是政策性银行专项借款。政策性银行通过提供低成本、长期限的资金支持，为城市更新项目提供稳定的资金来源。这种支持不仅体现在资金的直接投入上，还包括通过政策性金融工具的创新，为城市更新项目提供更加灵活的融资方式。目前国家开发银行已积极对接15个城市更新示范城市，探索可复制、可推广的经验模式。未来，政策性银行可能会通过PSL等工具提供资金，用于扩围基础设施基金，用作项目资本金。这种政策性金融工具的使用，将有助于推动城市更新项目的投资规模提升，特别是在城中村改造、老旧小区改造和地下管网更新等领域。

五是金融机构信贷支持。《意见》明确提出，鼓励各类金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下积极参与城市更新，强化信贷支持。金融监管总局相关负责人透露，目前金融监管总局正在制定专门的城市更新项目贷款管理办法，明确贷款条件标准，提高金融服务的及时性和有效性。新办法强调清单制管理，即由城市政府对项目进行初选，金融机构对备选项目自主评审，形成城市更新贷款项目清单。通过清单制，金融机构可以更清晰地识别优质项目，避免资金浪费和低效配置。

六是基础设施不动产投资信托基金（REITs）。城市更新项目通常具有投资周期长、回报周期慢的特点，REITs作为一种长期资金工具，能够为这类项目提供稳定的资金来源。《意见》明确提出，要推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），并强调在风险可控的前提下吸引社会资本参与。城市更新项目通过REITs的发行，不仅能够获得长期稳定的资金支持，还能实现资产的证券化和市场化运作。政策层面的支持不断加码，推动了城市更新REITs的扩容和底层资产类型的多元化发展。同时，REITs的引入也促使城市更新项目更加注重专业化运营和可持续发展，形成了“投融管退”闭环。

创新投融资模式引入社会资本

城市更新项目通常具有投资大、周期长、回报慢等特点，仅仅依靠财政资金很难实现，因此需要建立完善的市场化投融资模式，撬动社会资本的积极参与。通过近年来各地城市更新实践经验来看，社会资本参与城市更新大致分为PPP模式、基金投资模式、BOT模式和TOD模式等，并通过REITs等证券化产品，在城市更新行动中发挥着重要作用。

PPP模式是政府与社会资本合作的常见方式，适用于城市更新中具有稳定现金流的基础设施项目。PPP项目通常包括建设、运营和移交三个阶段，社会资本通过运营收益获得回报，政府则通过特许经营权等方式引导社会资本参与。其优势是政府与社会资本利益共享、风险共担，有助于缓解财政压力，提高项目运营效率。例如重庆九龙坡老旧小区改造PPP项目，由九龙坡区住建委作为实施机构，由项目公司负责九龙坡老旧小区改造项目的全过程投融资、设计、建设、运营、维护和移交等工作，主要运营收益来源包括老旧闲置办公楼宇、老旧闲置商业楼、沿街铺面出租收入、社区便民服务用房出租收入、停车收入、物业管理收入等，通过PPP模式成功破解了融资和治理的双重难题。

基金投资模式是通过设立专项基金，吸引社会资本参与城市更新项目。基金可以是政府引导基金、产业基金、社会资本基金等，适用于城市更新中需要长期投资的项目，如产业园建设、城市基础设施改造等。其优势是基金投资可以提供长期稳定的资金支持，降低社会资本短期资金压力。Wind资料显示，截至目前已有28个城市设立了城市更新基金，总资金规模达4550亿元。

BOT模式是由社会资本投资建设并运营一定时间后，将项目移交给政府的模式。该模式适用于城市更新中需要建设并运营的基础设施项目，其优势是社会资本通过运营获得收益，政府则在项目运营结束后获得资产。例如深圳大冲村城市更新项目，政府授权华润集团作为开发主体，采用BOT模式运作，通过住宅销售、商业租金及产业园区运营实现盈利，政府通过土地出让金分成回收部分成本，旧村改造为城市综合体，年税收贡献超10亿元。

除上述模式外，城市更新项目通过发行资产证券化产品或公司信用类债券，也是筹集社会资本的重要方式。2024年，各地积极探索通过资产证券化等方式，将城市更新项目中的应收账款、租赁收入等资产打包发行，从而实现资金的快速回笼和再投入。上海、江西等地已有多个城市更新项目通过发行公司信用类债券筹集资金。例如，“21沪地产01”发行总额30亿元，其中15亿元用于上海虹口区17街坊旧区改造项目，2.5亿元用于虹口区多个街坊的旧区改造项目，其余资金用于补充公司流动资金；“22南城金创债01”发行5亿元，其中3亿元用于江西抚州市南城县城市更新综合改造一期工程，2亿元用于补充营运资金。

从目前形势看，城市更新项目的融资渠道正在从传统的政府投资逐步转向多元化、市场化的融资模式。中央预算内投资、地方政府专项债、政策性银行专项借款、金融机构信贷支持、REITs、资产证券化、公司信用类债券等，构成了城市更新融资的多层次体系。同时，通过完善土地政策、税费减免、项目前期规划和资金平衡机制，将有效破解城市更新面临的融资难题。