低价限流、强制推广、高额佣金……八类平台收费乱象拟被监管

21世纪经济报道记者肖潇 北京报道

5月25日，国家市场监管总局发布《网络交易平台收费行为合规指南（征求意见稿）》（下称《合规指南》）。一共28条的指南专门规范了平台向商家的收费行为，涵盖流量推广费、保证金、佣金、抽成等多种常见收费项。

多位受访者告诉21记者，《合规指南》是市场监管总局拟推出的一系列规范平台运营的文件之一。文件规范的“网络交易平台”，当前主要聚焦于电商平台。

从去年开始，中央监管侧频频释放出“促进平台经济健康发展”的信号。今年3月，市场监管总局局长明确提到，将围绕平台规则、平台收费、直播电商、平台算法四个维度出台具体举措。就在上个月，淘宝、拼多多等多家电商平台已经正式宣布告别“仅退款”规则。

此次发布的《合规指南》并非强制要求，而是一份行业指导性质的“软法”文件。受访者认为，其主要作用是引导平台自我完善收费规则，为判断平台收费是否合理，提供更清晰的参考。

核心：明确八种不合理行为

《合规指南》的核心条款之一是明确八类不合理的收费行为，划定平台“不能收”的边界。

具体来说，这八类行为包括：

（一）重复收费；

（二）只收费不服务、少服务；

（三）转嫁应当由平台自身承担的费用；

（四）向平台内经营者收取提供其基础经营数据的费用；

（五）强制或者变相强制平台内经营者购买服务或者参加推广、促销活动并收费；

（六）利用不合理的保证金等形式变相收费或提高收费标准；

（七）提供相同商品或者服务，对具有同等交易条件的平台内经营者实行价格歧视；

（八）收取其他不合理费用。

在上述行为中，第五项被多位业内人士关注。国家电子商务示范城市专家委员会专家李鸣涛告诉21记者，这类强制推广行为在近几年的大促中屡见不鲜。比如，一些商家如果未报名平台组织的促销活动，就会被限制流量分发，商品曝光度明显下降。

而促销推广费是否合理，关键看有没有事实上的强制性。北京大学法学院教授、《电子商务法》起草工作小组成员薛军提到，平台利用流量强迫商家参加大促活动，实际上是给商家增加了不合理的负担，强制或变相强制是判断标准之一。“当然，如果完全是自愿行为，那就是‘一个愿打，一个愿挨’，符合市场规律，这是需要特别注意的。”

不过，广东财经大学法学院教授姚志伟提醒，目前此类不合理收费手段往往比较隐蔽，在实践中确实很难检测，举证难度也较高，后续还需要通过执法案例不断完善。

在适用范围方面，《合规指南》指出，其所指的“平台内经营者”，是指在网络交易平台上销售商品或提供服务的商户。“平台收费”的范畴也被明确，包括佣金、抽成、注册费、手续费、会员费、技术服务费、信息服务费、营销推广费、广告费等在内的多种形式。

至于《合规指南》具体会对哪些行业产生影响，目前仍有讨论空间。

姚志伟指出，目前电商平台与商家是典型场景，但其他场景是否适用，还需进一步明确。比如应用商店和APP开发者——应用商店也会抽取佣金费，有可能受《合规指南》规范，但应用商店并非一个典型网络交易平台；再比如，网约车平台和网约车司机——网约车司机算“平台内经营者”，还是更接近外卖骑手这一“平台劳动者”身份？现在还是业内的争议点。

关注：新增收费合规制度

多位受访者都提到，《合规指南》的另一个亮点，在于对平台如何建立“合理收费机制”提出了具体的管理要求。

在市场监管总局答记者问中，相关负责人强调了收费合规体系建设的重要性。《合规指南》第九条提出，平台要建立不合理收费行为风险识别评估机制；第十条要求，平台要加强不合理收费风险合规事前审核机制建设，在出台和修改收费规则之前，需要有内部人员审核；第十一条进一步指出，平台要开展不合理收费行为的员工合规培训。

中央财经大学中国互联网经济研究院副院长欧阳日辉还认为，《合规指南》专门提出收费计算方法要做到透明，并且用简单易懂的方式告知利益相关方，这一新规在实践中比较重要。

“无论是线上还是线下，很多收费规则都设计得非常复杂，大家常常搞不懂。而搞不懂会带来两个后果：第一，很多人就干脆选择回避参与相关规则；第二，想提出建议的人也无从下手，最终导致各方难以达成共识。”长此以往，平台与商家之间的信息鸿沟越来越深。欧阳日辉认为，《合规指南》的价值在于促进各个利益方形成共识。

从整体来看，《合规指南》关注合理合规、公开透明两个方面，其上位法依据为《价格法》和《电子商务法》，因此也基本延续了后两者的原则。

李鸣涛举例说，《电子商务法》设定了“平台服务协议和交易规则”需要遵守公平、公开、公正的原则，而《合规指南》把保证金、流量营销费等收费行为明确纳入这一范畴，因此上述内容修改时，平台需要在显著位置公开征求意见。把过去较为模糊的行为，更加明确地纳入平台规则管理。

影响：为执法提供参考依据

为何市场监管总局要专门发布一份收费行为的《合规指南》？

价监竞争局相关负责人表示，平台企业开展经营服务过程中，各种类型的费用构成了平台收入的基本来源。但与此同时，平台的商户也反映，平台存在收费名目繁多、计算方法复杂、平台收费不透明等问题。

“长期以来，平台在商家面前处于强势地位。”李鸣涛说，在收取或扣款费用时，商家往往处于只能被动接受的地位，异议和诉求也很难真正发挥作用，平台“罚款”甚至引发过商户端的聚集维权事件

去年引发舆论关注的“仅退款”规则，以及过度低价竞争的争议，背后都与积累的平台不合理规则有关。此前有电商卖家向21记者指出，他们曾就平台不合理的规则问题进行集体起诉，但屡屡败诉。究其原因，是法院认为平台规则在形式上合法，而没有判断是否实质公平。

不合理收费规则的问题不只存在于电商平台，外卖平台也曾发生。2024年5月，西藏林芝市市场监管局曾约谈一家外卖平台代理商。通报显示，该代理商存在强迫商家承担促销费用、擅自改价、甚至对拒绝参与促销的商家“限流惩罚”等行为。

这类做法不仅干扰了商家正常经营，也涉嫌通过平台规则扭曲市场竞争。因此，在不久前的外卖“三国杀”约谈中，市场监管总局也援引了《电子商务法》，其中就可能涉及平台利用规则设置不合理条件、扰乱市场秩序的行为。

但李鸣涛此前指出，治理规定往往跟不上互联网平台规则的更新速度，而执法成本又太高，事后打击的范围有限，这都是监管存在的现实问题。

那么，《合规指南》出台后，是否意味着它能直接成为行政处罚或司法裁判的依据？薛军表示，由于《合规指南》并非行政规章，所以不能单独凭此处罚或者裁判。“但它能为判断平台收费是否合理，提供更清晰的参考。”

也就是说，《合规指南》可能起到的一个辅助作用是：帮助执法人员、监管机构更好理解《电子商务法》《价格法》等上位法的条款内涵。“一是提供合规指引，促使平台完善自身规则；二是帮助基层监管执法，为他们提供参照依据。”姚志伟也补充道。

实际上，《电子商务法》中已经设置了平台违反公开、透明等原则的后果。不过李鸣涛建议，《合规指南》可进一步强化对于平台违规行为的信用监管，通过信用管理机制规范平台行为，以此确保落地效果。

目前，《合规指南》仍在征求意见阶段。公众可以在2025年6月3日之前，通过市场监管总局网站的“互动”栏目，或者通过邮件和信件发送意见。