在保护主义逆潮中再看布雷顿森林体系

编者按：在当前保护主义和逆全球化风潮翻涌中，国际舆论有关布雷顿森林体系的讨论增多，其中不乏怀念之声。他们究竟为何怀念？我们该如何看待该体系及其“历史遗产”？本期“环球圆桌对话”邀请三位学者就此展开讨论。
章玉贵：上海外国语大学国际金融贸易学院教授
陆前进：复旦大学国际金融系教授
沈 洁：国际关系学院经济金融学院副教授
客观看待布雷顿森林体系的两面性
章玉贵
就国际公共产品供给而言，1944年建立的布雷顿森林体系称得上是世界经济和金融领域迄今最具影响力的体系。在20世纪70年代“尼克松冲击”后，该体系被认为已经瓦解。但从功能价值等方面看，也有人认为布雷顿森林体系并未真正崩溃，而是换了一种形式继续发挥作用。
这是因为，建立在1976年《牙买加协定》基础上的浮动汇率体系，本质上继续赋予美国一定特权。在“牙买加体系”下，美国依然握有美元霸权，但不再需要承担原先基于布雷顿森林体系制度设计应尽的责任和义务，结果造成权利与责任的失衡，加剧了全球经济和金融体系的不稳定性。概言之，在浮动汇率下，美国依然享有美元霸权红利，并可借此对外转嫁本国发展成本乃至金融危机。这也是布雷顿森林体系在建立、瓦解和后续演化中，广为世界诟病的一面。
另一方面，布雷顿森林体系在维护全球经济金融稳定、消除贫困、促进各国经济发展等方面确实发挥了重要作用，特别是建立了承担着全球货币与金融体系稳定责任的国际货币基金组织（IMF）以及肩负减贫与促进可持续发展等责任的世界银行。尽管当前二者行动能力出现一定程度下降，但不可否认的是，它们与之后成立的世界贸易组织（WTO）仍是国际经济格局中难以替代的全球性公共产品。
这些国际公共产品要想继续有效发挥作用，既有赖于自身行动能力的提升，更离不开参与主体的沟通协调和有效权力分享机制。近些年来，国际金融治理改革的迫切性日益上升，以反映全球南方国家群体性崛起及其对全球治理话语权的诉求。但作为布雷顿森林体系及其延续模式的最大受益者，美国在进入新世纪以来的20多年里并未真正履行作为国际金融体系担保人的责任，而是公器私用，甚至一再拖延相关治理机制改革。一定程度上讲，这破坏了作为二十国集团精神支撑的“隐形契约”，即发达经济体在全球治理体系中给予发展中国家更大支持，后者则在条件成熟后承担与之能力相匹配的更多责任。
时至今日，无论认为布雷顿森林体系已经瓦解，还是说它在裂解和重塑中继续存在，当今世界经济和金融秩序都面临着亟需破解的难题：一方面，既有秩序面临的不确定性尤其是系统性风险上升，要求作为主导国的美国以及相关国际经济组织检讨当前政策的弊端，推出负责任、前瞻性的应对措施；另一方面，在保护主义冲动和“美国优先”原则裹挟下，美国越来越没兴趣推进世界经济和金融治理变革。这些因素导致既有国际金融公共产品在维护经济与金融稳定方面行动愈发困难。
世界秩序或体系变迁往往是由一系列重大历史事件引发和推动的，布雷顿森林体系在81年前得以建立，是二战及其结果在世界经济和金融领域的反映。但在后续的秩序演进中，尤其是2008年国际金融危机爆发后，伴随美元体系被炸开一个裂口，伴随美国随后出台的一轮又一轮量化宽松政策以及最近几年祭出的强势美元政策，世人看到一个依赖软硬霸权的美国为了维护本国利益丝毫不顾其他国家乃至整个世界的经济稳定。就国际公共产品的供给和维护而言，美国这些做法是在滥用美元地位、严重透支美元信用，其他国家为了保护本国利益，不得不在美元体系之外寻求多元化的贸易结算、计价和储备体系。在此背景下，“去美元化”在国际层面渐成趋势。
站在全球均衡发展的视角分析，随着更多新型国际公共产品的涌现，全球治理体系包括世界经济与金融秩序朝着更加公正合理的方向发展，已经成为不可阻挡的大势。在此过程中，世界各国显然希望以“取其精华去其糟粕”的方式对待布雷顿森林体系或其“历史遗产”，消解美元霸权以及其他有失公正的一面，在变革中推动IMF、世界银行、WTO继续为世界经济发展和金融秩序稳定发挥有效支撑作用。
美元“两难”根子在哪
陆前进
布雷顿森林体系通过美元与黄金挂钩、其他国家货币与美元挂钩的“双挂钩”制度，确立了美元的国际主导性货币地位。为了提高国际清偿力，各国对美元的需求激增，美元不断流向世界，逐步形成世界范围内的美元霸权。不过，美元霸权也面临多重困境，其中就包括从固定汇率时期延续至今的“特里芬两难”以及美国的“双赤字”问题。
在布雷顿森林体系下，美元既是一国的货币，又是世界的货币。作为一国货币，美元的发行受制于美国的货币政策和黄金储备；作为世界货币，美元的供应又必须适应世界经济和国际贸易增长的需要，这就是美国耶鲁大学教授罗伯特·特里芬提出的美元“特里芬两难”。美元过度扩张必然导致自身贬值，引发黄金挤兑风潮，美元兑黄金的支柱走向崩塌。不过，虽有金本位制和固定汇率约束，作为一国货币的美元仍有内在扩张冲动。于是，随着美元过度扩张、流动性过剩，布雷顿森林体系下的美元不断贬值，先后爆发三次美元危机，最终导致整个体系瓦解。
布雷顿森林体系解体后，主要国际货币进入浮动汇率时代。但因国际货币体系惯性仍在，长期依赖美元满足国际交易、支付和储藏需求，美元主导国际货币体系的局面并没改变。在布雷顿森林体系的金本位制和固定汇率机制下，美国为了维持“双挂钩”制度必须加强相应的制度约束；但到了浮动汇率制下，美国认为自己无需继续承担任何责任和义务，而是可以充分利用美元的霸权地位，实施扩张性货币政策，增加进口和对外投资，获得铸币税。
美国是一个以消费为主的国家，消费是经济增长的主要拉动力量。美国储蓄少、进口多，因而出现大量贸易赤字，美元资产外流。其他国家积累大量美元资产，美国为了吸引这些资产而大量发行国债，又形成巨大的财政赤字。这就是美国当前的“双赤字”现象。美国通过财政政策和货币政策扩张，动用全球资源，为自身经济发展或危机救助提供巨大资金来源。在此过程中，美国的“双赤字”进一步加剧。
现在，美国政府试图通过滥施关税等保护主义政策改变长期以来的“双赤字”问题，但恐难奏效。首先，美国需要调整宏观经济支出结构，多储蓄、少消费或者储蓄增速高于消费增速，扭转总供给小于总需求的局面，增加出口。但长期以来，美国主要依赖进口，没有形成完整的制造业产业链，其优势主要在高科技和发达的金融市场等，这一格局短期内较难扭转。
其次，美国需要减少政府支出，削减财政赤字。但现实中，美国经历2008年国际金融危机和近几年来俄乌冲突延宕等的影响，政府支出和转移支付大幅增加，债务水平和财政赤字不断上升，削减政府支出也有一定困难。
第三，美元霸权面临难以调和的内在冲突。通过操弄货币政策削减贸易赤字将会导致美元流动性减弱、国际清偿力下降，美元的国际主导性货币功能随之受到削弱，支撑全球贸易投资的功能下降，美元的国际铸币税也会减少。另外，美元流动性减弱，没有大量资金回流，还会导致美国金融市场受到较大影响。
目前来看，美元在未来相当长一个时期内还会继续是国际贸易和金融市场的主要计价单位与支付货币。世界经济对美元的依赖依然较强，导致美元流通量较大。美元霸权就像一张无形的金融之网，国际经济往来的主要交易依赖美元，这种过度依赖导致全球经济结构失衡，一定程度上使美国经济的问题变成全球经济的问题。虽然“美元独大”的格局短期内难以改变，但世界越来越多国家意识到改革和调整的必要性，着力推动国际货币体系向着更加多元化、公平化的方向发展。
支持“三驾马车”在改革中勉力前行
沈 洁
第二次世界大战即将结束的1944年，美国主导构建了被称为“布雷顿森林体系”的国际经济和金融秩序基本框架。其间建立的国际货币基金组织（IMF）、国际复兴开发银行（世界银行前身）以及后期设立的关贸总协定（GATT，世界贸易组织前身），成为战后全球经济治理体系的“三驾马车”。运行至今，该体系虽然存在公平性等方面问题，但在制度底色上，还是体现了世界各国基于多边合作实现稳定增长的普遍诉求。就此而言，布雷顿森林体系为战后世界经济快速复苏奠定了基础，前面提到的“三驾马车”为促进国际经济合作、降低商品和资本流动壁垒、推动建立自由开放的国际秩序作出重要贡献。
其中，IMF作为布雷顿森林体系的核心构成之一，主要使命是确保汇率机制稳定运行，并为陷入国际收支困境的国家提供短期贷款，避免汇率剧烈波动引发国家间恶性竞争。事实证明，稳定的汇率环境显著推动了全球贸易的腾飞。另外，在20世纪70年代石油危机、1997年亚洲金融危机等多次危机期间，IMF都发挥了“救火”作用。世界银行成立之初的重点目标是支持二战之后欧洲和日本经济的重建，后期主要任务转向减少全球范围内的贫困，通过向成员国提供低息贷款和经济改革建议，世界银行80多年来较好履行了自身职能。世界贸易组织（WTO）目前拥有166个成员，成员间贸易占全球贸易的98%。作为当前最重要的国际经济组织之一，WTO不仅帮助削减关税和贸易壁垒，还是重要的国际谈判平台。
近些年来，“三驾马车”不同程度地面临着困境与挑战。其中，IMF运行相对稳定，但其以“份额制”为基础的治理结构受到越来越多质疑。经过2006年和2010年两轮改革调整，新兴市场国家和发展中国家的基本投票权有所提升，但整体仍明显低于发达国家。世界银行近年来也面临越来越多改革呼声，究其原因：一是以较贫穷国家为重点对象的贷款限制性条件增多，主要捐助国出资意愿下降也导致其融资能力与贷款需求之间缺口增大；二是亚洲基础设施投资银行（AIIB）、新开发银行（NDB）等新兴多边机构相继出现，全球发展融资体系呈现多元化特征。至于世界贸易组织，目前实质上已处于某种停摆状态，尽管该机构延续了关贸总协定的框架结构和决策机制，并取得一系列实质性成果。但自1994年成立以来，世贸组织在推动新一轮多边贸易谈判方面进展迟缓。美国政府的阻挠，还导致世贸组织争端解决机制自2019年底开始陷入瘫痪。
纵观世界经济发展史不难发现，全球经济秩序处在波澜起伏的更迭演进之中。西方的地理大发现将世界各国联系在一起，此后每当有席卷全球的经济（金融）危机出现，世界经济发展就会经历一次秩序转向的洗礼：20世纪二三十年代的大萧条让凯恩斯主义登上历史舞台，20世纪末的多次金融危机使新自由主义兴起，21世纪初发端于美国的国际金融危机余波未平，这次诱发的是逆全球化和保护主义声浪。
严格意义上讲，布雷顿森林体系已在1971年瓦解，但发展至今的IMF、世界银行以及WTO现在仍是国际多边贸易体制的支柱。虽然面临诸多挑战，国际社会依然应该坚定支持“三驾马车”勉力前行，继续在全球经济治理中发挥支撑作用，同时推动它们进行必要改革，尤其是更加公正合理地反映全球南方国家诉求。以上两个目标，可以并行不悖。