“经济林”属于“林地”还是“园地” 难倒一众人

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“经济林”属于“林地”还是“园地” 难倒一众人

文/孙久灵

2018年机构改革职能调整后，林业部门等自然资源调查职能由自然资源主管部门负责，其他部门不再具有相关调查职能，不再具有地类确认职责；自然资源性质统一由一个部门确定，本可有效解决土地性质的“多重身份”的问题。

但国土调查坚持按实地现状认定地类，即社会上通俗讲的“所见即所得”，反映调查时点的土地利用现状；林业部门多年来认定林地是按照《森林法》确定。国土调查成果是相关管理的基础，但林业部门对林地按照《森林法》认定管理多年，相关管理工作深刻影响着社会方方面面。其中自然资源和林业部门对经济林土地属性的认定矛盾最为突出，由此引发了一系列管理矛盾和社会冲突。主要问题如下：

一、按照《森林法》经济林属于林地。《森林法》第八十三条规定：林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地；第五十条规定国家鼓励发展以生产果品、油料、饮料、调料、工业原料和药材等林产品为主要目的的森林；按照用途划分为经济林，用地属于林地。林业部门对经济林一直按照《森林法》管理，有明确的法律规定和政策依据。经济林已发放林权证，采伐林地上的经济林按照《森林法》要办理林木采伐许可证。

二、国土调查将经济林调查为园地。根据《第三次全国国土调查工作分类》及地类认定细则，园地指种植以采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多年生作物，覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%的土地。具体包括果园、茶园、橡胶园地、油料园地和其他园地二级分类。2023年4月6日，自然资源部 国家林业和草原局联合印发《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号），提出“将油茶等木本油料林、橡胶等工业原料林、核桃等干果经济林，由园地调整为林地。下一步自然资源部将对相关分类标准进行修订”。但2023年11月22日自然资源部印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（自然资发〔2023〕234号），经济林仍按园地认定。《森林法》是全国人大制定的法律，《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》属于政府一般文件，该指南的规定事实上已违反《森林法》。

三、经济林土地属性的认定深刻影响地类管理部门职责划分，造成管理混乱。按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》：园地与林地等都属于一级地类，其包括果园、茶园、橡胶园地、油料园地和其他园地二级分类；大部份园地与《森林法》按照用途划分的五大林种中的经济林重叠，按《森林法》其用地为林地。国土调查按照实地现状认定地类，同一快土地，如原为林地上种植果树等经济林，国土年度变更调查时会调查为园地，种植乔木林等时又会调查为林地。同时，林地保有量是市县党政领导班子和党政正职政绩考核、林长制考核的重要约束性指标；林地上种植经济林的地块，国土年度变更调查时划为园地，就不在属于林地。根据《土地调查条例》第二十八条规定：“土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。”国土调查数据是现状调查，不是执法依据和划分事权的依据。但实践中，国土变更调整将经济林由林地调查为园地后，林业部门已无法对经济林行使管理权。鉴于此，各地林业部门为保持林地保有量指标，不支持在林地上种植果树等经济林。但经济林对林区农户增收致富，助力乡村全面振兴有重要意义，有助于将生态优势转化为经济优势，拓宽“绿水青山就是金山银山”转化通道。

在坚持国土空间唯一性和地类唯一性，以“三调”成果为统一底版前提下，依据《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》和“三区三线”划定成果，加快编制各地类保护利用规划，依照法律法规和规划确定地类属性，不应再坚持以现状认定地类。建议如下：

一、优化调整林地地类认定规则，按照《森林法》的规定来确定林地分类。遵循实事求是的原则，综合考虑地类来源的合理性、合法性，合理界定地类而不是以森林用途区分园地、林地；将经济林按照林地属性确定地类，保持地类性质稳定，避免地类属性不一致和动态变化带来的社会和管理矛盾。

二、取消园地分类；或将园地划入林地和耕地中的二级地类。建议修订《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，取消园地分类。按照现行《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，大部份园地与《森林法》规定的经济林完全重合；现有的地类分类造成了林地与园地管理矛盾，其完全没有必要将园地设置为一级地类，保留园地分类可考虑将园地划入相应林地和耕地中的二级地类，由林业部门、农业农村部门继续管理，这便可解决各部门矛盾冲突。

三、园地按照林地管理、适用林地法律法规政策。取消园地分类前，建议将园地分类中的果园、茶园、橡胶园地、油料园地和其他园地中的木质经济林按照林地政策管理；园地没有专门的法律法规规定，管理依据和抓手不足。这些园地本就属于《森林法》中经济林范畴，有严格的法律法规和明确的管理部门，按照林地管理符合行业发展属性要求。