观察｜脱欧5年后英欧再办峰会，多项突破性协议意味着什么？

当地时间2025年5月19日，英国伦敦，英国首相基尔·斯塔默（中）与欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩（右）及欧洲理事会主席安东尼奥·科斯塔在兰开斯特宫召开联合新闻发布会，讨论英国与欧盟的峰会成果。 视觉中国 图

据新华社报道，英国与欧盟5月19日举行英国“脱欧”后首次英欧峰会，达成多项协议。英欧领导人均表示，此次峰会是“历史性时刻”，成为双方关系“重置”的标志。

英国首相斯塔默和欧盟委员会主席冯德莱恩、欧洲理事会主席科斯塔出席了当天的峰会。根据英国首相府发表的声明，英国与欧盟达成的协议内容覆盖经贸、防务、青年交流等多个领域。自“脱欧”以来，英国对欧盟出口下降21%，进口下降7%。预计相关协议将在2040年前推动英国经济增长近90亿英镑。

斯塔默和欧盟委员会主席冯德莱恩评价协议称，“英国回到世界舞台，向世界发出欧洲团结的信息。”

“英欧走近的根本，在于双方在俄乌问题上立场一致，反对美国的做法，双方协议的重点在于战略安全。”上海外国语大学欧盟研究中心主任、研究员忻华对澎湃新闻（www.thepaper.cn）分析道，但双方仍在英国回到欧盟单一市场等关键问题上存在分歧，现在在一些技术问题上取得共识，是为了展现就安全问题合作的诚意，英国不会就此重返欧盟。

值得注意的是，英欧协议的议题包括恢复“青年流动计划”，英国国内担忧净移民水平，斯塔默领导的工党政府曾反对该计划。本次工党向欧盟妥协，可能会引发本国政治争议。

英欧关系重置

英国于2020年1月31日正式“脱欧”。“脱欧”前，英国首相每年至少会前往欧盟总部所在地布鲁塞尔4次，与欧盟机构及27个成员国领导人举行峰会。据英国天空电视台5月19日报道，从象征意义上看，英国“脱欧”公投及随之而来的争论已持续近10年，现在是英欧关系升温的重要时刻。

2024年大选时，工党的主要核心卖点就包括放松与欧盟的贸易限制。同年胜选后，斯塔默曾前往布鲁塞尔开始重置双边关系，并于当时首次提出定期召开此类峰会的设想。

忻华认为，峰会的召开源于当前地缘政治形势的变化，英欧在乌克兰问题上立场相似，一致反对美国总统特朗普试图讨好俄总统普京、可能牺牲乌克兰利益的做法，因此走得更近。

新华社援引分析人士的话指出，英欧此次“破冰”，表面是双边利益驱动，深层则折射出美国政策转向对跨大西洋关系的冲击。在安全领域，美国特朗普政府在乌克兰危机中的单边行动令欧洲国家感到“被抛弃”。特朗普政府还施压欧洲承担更多防务成本，加剧了欧洲国家的安全焦虑，迫使欧洲国家加速防务自主化。

英欧长达9页的重置协议涉及安全与防务、贸易、渔业、环保、人员往来等领域，但协定文本较为模糊，英国将面临权衡取舍、管理成本等问题。为了与欧盟标准保持一致，英国或许又回到了“规则接受者”的地位。作为双方关系重置的一部分，英国将同意一项新的安全和防务伙伴关系，并表示这将为英国公司参与欧洲一项1500亿欧元（约合人民币12179亿元）的重整军备项目铺平道路。

“重置协议主要体现在战略安全层面，为了显示就安全问题合作的诚意，双方会在贸易的技术性问题上让步，但根本问题即英国加入欧盟单一市场框架的问题没有得到解决，协定本身无太大意义。”忻华分析道。

“英国不会重返欧盟，‘脱欧’已是历史，不可逆转。双方的分歧和纠纷没有得到实质性改变，只是在战略、安全、俄乌问题上有相似之处，所以进行合作，但涉及到英国司法、立法和经济主权时不可能（与欧盟接近）。”忻华表示。

天空电视台总结称，这份协议可能不是“脱欧”争论的结束，而是斯塔默所希望的，一个新阶段的开始。在这个阶段内，他的政治对手将定期与其辩论成本、上限、配额等问题。反对党保守党形容，这是一场“投降峰会”；改革党认为英国“将要被出卖”；在自由民主党看来，英国可能即将浪费“一个巨大的机会”。

英国智库“变化欧洲中的英国”主任、伦敦国王学院教授梅农（Anand Menon）刊文称，英国和欧盟作为安全伙伴越来越接近，但仍是半独立的经济竞争对手，在安全和经济之间有明显重叠的背景下，这种情况不可持续。

俄乌冲突的外溢影响

长期以来，渔业一直是英欧紧张局势的根源，欧盟已起诉英国禁止其在英水域捕捞沙鳗。双方签署为期12年的新渔业协议，把将于2026年到期的协议延期至2038年，保障英国渔船能够持续进入欧盟水域，同时维持欧盟渔船在英国水域的现有捕捞配额。

英国贸易大臣雷诺兹表示：“对英国来说，渔业是确保英国能进入欧盟销售本国捕获的产品的关键。自‘脱欧’以来，英国与欧盟的食品、农业贸易全面大幅减少，下降了五分之一。英国捕捞的70%鱼类和贝类产品销往欧盟，市场准入也是需要考虑的关键因素。”

从欧盟的角度看，一些成员国尤其是法国热衷于把渔业问题与谈判其他方面联系起来。法国总统马克龙坚称，若没有渔业协议，不会接受在其他领域与英国关系重置。

英国渔业对此声音不一。苏格兰渔民联合会首席执行官麦克唐纳（Elspeth Macdonald）说：“这项协议对苏格兰渔民来说是一场‘恐怖表演’，比（前首相）约翰逊拙劣的‘脱欧’协议糟糕得多。”代表苏格兰鲑鱼养殖业（Salmon Scotland ）的斯科特（Tavish Scott）则表示，若协议确保减少检查，将“加快我们优质鲑鱼的市场交付速度”。

观点性新闻网站《对话》解释称，英国渔业区域较为集中，这对当地社区至关重要，欧盟国家也有类似情况。渔业约占英国农业、渔业和林业出口的 5%，占英国经济的0.03%。从绝对值看，其经济影响有限，但这是英国政府致力于推进与欧盟关系的明确信号，尤其在全球贸易关系复杂的当下。

在忻华看来，渔业问题是细节性和技术性的问题，并非根本性和战略性问题，比如欧洲如何应对俄罗斯和处理俄乌冲突。“英国需要和欧盟和欧洲大陆在这个问题上取得共识，所以在渔业这样的细节性问题上，采取了较为灵活的态度。”

和渔业略有不同，英欧都不太满意当前的能源协议，原定协议同样将于2026年6月到期。双方认为，现在协议效率低下，阻碍对北海的投资，推高了消费者价格，想通过更优选择来取代。目前，双方计划探讨英国参与欧盟内部电力市场的问题。2024年，英国通过与比利时、丹麦、法国和挪威的电力连接进口了约14%的电力，创下历史新高。

忻华指出，（英国）参与欧洲的单一电力市场，很大程度上是为了缓解俄乌冲突爆发后，能源危机带来的滞胀经济困境。但双方没有公布很多细节，究竟能走多远还不清楚。

目前，双方同意对接各自的碳排放交易体系，以“避免企业因欧盟明年即将实施的碳征税而受到影响”。

此外，双方达成的动植物检疫协议将简化英国食品出口手续并降低成本。该协议将促使英国汉堡包、香肠等产品重新进入欧盟市场。

英国就人员流动妥协

本次达成的协议，还涵盖了欧盟热衷的“青年流动计划”。这将让18至30岁的年轻人更容易在英国和欧盟之间旅行和工作，英国还将恢复与欧盟之间的大学生交流的“伊拉斯谟计划（Erasmus+）”。

《卫报》报道称，工党曾因成本问题反对这些计划，因为去英国大学的欧盟学生多于去欧盟大学的英国学生，给英国大学带来经济负担。英欧达成的计划可能有利于欧盟。

目前，双方尚未就细节达成一致。当被问及“有多少欧盟年轻人来英国是可以接受的”时，斯塔默没有给出具体数字，仅表示该计划并非“无上限”，未来一切都将通过“相互协议”来完成。冯德莱恩进一步表示，重要的是厘清所有细节，双方已在协议文本中明确表明“政治意愿”。

作为共识的一部分，双方将努力制定一项计划，允许根据签证计划，让学生在有限的时间内工作、学习、做互惠生、志愿服务或旅行。相关时限未具体说明，但预计至少为一年，具体取决于英国的国内阻力。

有英国官员称，谈判的一个主要问题是如何限制从欧盟前往英国的学生人数。自“脱欧”公投以来，来自欧盟的学生和临时工人数下降，使得英国餐馆等缺乏以往依赖的服务型人员。

在英国国内担忧净移民水平的背景下，英国内政部或将推迟一些针对削减移民人数的措施，而这可能会引发政治争议。5月16日公布的YouGov民调显示，目前只有23%的英国人对斯塔默表示好感，其净支持率（net favourability rating）跌至-46的历史最低点。目前工党的民调一直落后于欧洲怀疑论政党改革党。

英国广播公司（BBC）刊文指出，斯塔默已承诺在未来几年“大幅”降低移民水平，让移民更难永久留下。

牛津大学移民观察站的撒姆逊（Madeleine Sumption）对BBC Verify表示，英国与欧盟的新计划可能会在短期内增加净移民，但如果每个人都在签证到期时离开英国，那么几乎不会对英国移民水平造成长期影响。如果英国担心有关影响，可以分阶段实施这一计划，逐步增加（允许进入英国的人数）配额。

报道称，这可能意味着，在有限时间内被允许进入英国的人数非常有限，且只能凭签证进入，英国政府希望这不会让净移民人数激增。

忻华认为，当前斯塔默政府的总体方向是加强与欧盟和欧洲大陆国家的合作，特别是在战略安全领域方面。在具体的技术性和细节性问题上，措施和姿态会比较灵活。“在移民问题上，只要不是对英国本土社会的主流群体的就业、生活构成直接重大影响，英国可以做出妥协。”忻华说。

分析人士普遍认为，此次峰会释放出英欧关系缓和的信号，但英欧关系距离真正修复仍有很长一段路要走。新华社援引英国经济学家史蒂夫·诺兰的话指出，双方此次达成协议，体现出一种成熟的外交姿态，“它将英国重新带入与欧盟进行制度性接触的框架之中”。同时应看到，当前英国政坛仍处于“脱欧创伤”的恢复期，要真正实现制度对接与信任重建，“可能还需要又一轮党派的更替”。