正略咨询：探究“穿透式”国有资产监管体制

一、国资监管改革的高频热点词汇：“穿透式监管”

2024年9月，《旗帜》刊发的国务院国资委党委署名文章《推动国资国企改革展现新气象取得新突破》提到，“加快国资国企在线监管系统建设和实用化水平提升，对于‘三重一大’等重大事项，探索推进穿透式监管”。

2024年11月，中共中央政治局委员、国务院副总理张国清在地方国企改革和监管工作视频会议上指出，“强化覆盖全级次子企业的穿透式监管，较真碰硬解决制约国企高质量发展的突出问题”。

2024年12月，国务院国资委在中央企业负责人会议中表明，“推动中国特色现代企业制度落深落实，以穿透式监管为抓手完善监管体系，健全全级次穿透式监管体系”。

2025年1月，国务院国资委党委书记、主任张玉卓到深圳深入中国电子、招商局集团、华润集团、中国旅游集团、中广核、华侨城集团等中央企业调研强调，“扎实推进价值体系重塑、产业体系重构，切实加强全级次穿透式监管，不断提升集团管控能力和管理运营水平”。

2025年2月，国务院国资委召开地方国资委负责人会议指出，“探索实施穿透式监管，努力做到向下看清各级、一级管住一级，不断提升国资监督有效性”。

2025年4月，国务院国资委党委书记、主任张玉卓到中国五矿集团有限公司调研强调，“加快推进全级次穿透式监管，强化内控体系建设，切实防范化解重大风险”。

二、为什么要探索“穿透式监管”

2013年，党的十八届三中全会首次提出“以管资本为主加强国有资产监管”，明确国有资本授权经营体制改革方向。2015年，《关于深化国有企业改革的指导意见》及其配套文件构建“1+N”政策框架，确立“管资本为主”的核心监管目标。在“管资本为主”的框架下，国资监管取得了显著的成绩，但也面临三大新型挑战。

首先，层级复杂导致监管盲区。国有企业多级法人结构普遍存在，集团总部对基层子公司、境外企业难以实现有效监控，容易形成“影子股东”“虚假代持”等潜在风险。其次，数据割裂制约动态监管。传统填报式监管依赖人工上报，数据时效性差、真实性存疑，难以实时掌握企业运营全貌，常常面临如“业务与财务监管主线分离、数据对标分析困难”的痛点。另外，风险预警能力不足。“管资本”的监管以财务指标为主，缺乏对投资、融资性贸易等高风险领域的动态监测工具，难以及时识别其他系统性风险。

随着国企改革的深化提升，国资监管也需要更好地平衡“放活”与“管好”的关系。在去年底举行的中央经济工作会议上，习近平总书记总结提炼提出五个“必须统筹”，其中一个是“必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既‘放得活’又‘管得住’的经济秩序”，这就对国资监管提出更高的要求。一方面，市场化改革要求赋权。国企通过混改、授权经营等增强活力，但放权后若缺乏有效监督，可能导致资产流失或决策失控。例如部分企业因“三重一大”事项未穿透监管而出现违规投资。另一方面，防范化解重大风险。近年地方国企债务违约、投资失败案例频发，亟需通过穿透式监管强化风险预判与阻断能力。

数字化技术、AI应用的快速普及也为探索“穿透式监管”提供了工具支撑。例如，许多地方国资委已经推行智能预警与决策辅助，山东省国资委构建的在线监管系统涵盖506个预警指标，可自动生成风险报告，提升监管效率。还有一些地方国有企业在试行实时数据采集与分析，通过数智化管理平台实现“组织全级次覆盖、业务全流程追溯”，监管可视化率可达90%以上。

三、“穿透式监管”的可能推进路径

01、深化数字化监管体系建设

构建一体化信息平台：整合财务、投资、运营等分散系统，打破“信息孤岛”。如河南省打造“121N”监管架构（1张专网、2个中心、1个国资通体系、N个应用），实现数据全生命周期管理。

统一数据标准与接口：制定跨层级、跨部门的数据规范，确保上下级系统兼容，国务院国资委要求2025年底前建成全国性数字化监管体系，实现数据互联互通。

强化技术赋能：利用AI模型分析企业运营动因，区块链技术保障数据不可篡改，通过“智能财务运营监管分析”实现关键维度的穿透，包括资本布局、债务风险等。

02、完善监管体制机制

健全法规与责任清单：明确各级权责边界。如黑龙江省出台《重大决策事项审批备案清单》，优化53项流程，防止责任推诿。

分类监管与精准施策：推行“一企一策”考核，针对不同行业设计差异化监管框架。如安徽省通过动态管理主责主业清单，强化对高风险子企业的定向穿透。

强化协同监督机制：整合纪检、审计、风控等部门力量，形成“联合检查—问题整改—追责问责”闭环。如湖北省探索“七点穿透式监管模式”，将“三重一大”事项纳入横向协同、纵向联动机制。

03、聚焦重点领域与关键环节

严控“三重一大”事项：从决策到执行全程可追溯，防止权力滥用。如江苏省部分地方通过“清单公示+联合审查”模式，实现全级次财务穿透监管。

动态监测高风险领域：重点防范债务、金融衍生业务等风险。如广东省依托分类考核体系，对全级次子企业的投融资行为实施穿透式审查。

支持科技创新与战略转型：如上海市国资委首创“科创层”企业名单，通过穿透监管定向提供政策支持，促进科技成果转化。

04、加强人才与组织保障

培养复合型监管队伍：既懂业务又熟悉数字化工具的监管人才是核心。如河南省国资委成立四大专业委员会，引入外部专家参与重大投资平行论证。

优化激励机制：将监管成效纳入绩效考核，对风险防控表现突出的团队给予奖励。如湖北省通过“穿透式工作法”将执行效率与干部晋升挂钩。

推动试点与经验推广：选取重点企业先行先试。如河南省启动穿透式监管试点，加速形成可复制的“河南模式”。

四、结语

“穿透式监管”并非简单强化管控，而是通过技术赋能与制度创新，以“数据、流程、权责、风险”四维穿透为核心，通过数字化手段实现监管的纵向到底、横向到边，旨在解决传统监管模式中信息不对称、责任模糊、风险隐蔽等问题，最终实现“放活”与“管好”的动态平衡。唯有如此，方能进一步夯实新时代国有企业的战略定位与历史使命，为构建新发展格局提供坚实支撑。