最高院案例集体土地上宅基地房屋征收应安置人员认定时点如何确定

01

裁判要旨

相较于国有土地上房屋征收侧重于被征收房屋价值的补偿，集体土地上房屋征收更侧重于被征迁集体经济组织成员的安置。实践中，从征迁工作启动到安置房建成分配，需要经历一段时间，在此时间段内集体经济组织内人口因出生、死亡、婚姻关系发生变化等原因，数量处在不断变化中。因此，确定一个时间节点来界定需安置对象及数量就显得尤为重要。无论如何确定，总有一部分人认为因此而利益受损，如将拆迁公告发布之时作为安置对象确定时点，拆迁公告发布后至安置房建成分配之前出生的人员就不能获得安置；如将安置房建成分配之时作为安置对象确定时点，则房屋拆迁至安置房建成分配前去世人员的家属可能会觉得利益受损。所以，只要该时点的确定对全体征迁项目内集体组织成员普遍适用、符合绝大多数成员的利益，就无明显不当。

02

原案例
中华人民共和国最高人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

(2019)最高法行赔申493号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区人民政府，住所地河南省三门峡市陕州大道18号。

法定代表人：胡志权，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：张耿，男，1976年5月23日出生，汉族，住河南省陕县城区，系该区人民政府司法局工作人员。
委托诉讼代理人：王红建，河南师道律师事务所律师。

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：河南省三门峡市陕州区自然资源局，住所地河南省三门峡市陕州区温塘永乐街东侧。

法定代表人：郭月坤，该区自然资源局局长。

委托诉讼代理人：任强，男，1979年6月4日出生，汉族，住河南省三门峡市湖滨区，系该区自然资源局工作人员。

委托诉讼代理人：王华伟，河南瀛豫律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）：天瑞集团三门峡铝业有限公司，住所地河南省三门峡产业集聚区原种场院内。

法定代表人：汪燕民，该公司董事长。

委托诉讼代理人：赵立新，河南天基律师事务所律师。

委托诉讼代理人：宋国涛，河南天基律师事务所律师。

原审第三人：宝武铝业科技有限公司（原河南同人铝业有限责任公司），住所地河南省三门峡工业园禹王路。

法定代表人：智西巍，该公司董事长。

委托诉讼代理人：董爱民，男，1965年11月16日出生，汉族，住河南省义马市，系该公司工作人员。

再审申请人河南省三门峡市陕州区人民政府（以下简称陕州区政府）、河南省三门峡市陕州区自然资源局（以下简称陕州区自然资源局）因与天瑞集团三门峡铝业有限公司（以下简称天瑞铝业公司）行政赔偿一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行赔终380号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审称：天瑞铝业公司提起本案行政赔偿诉讼，超过《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限。原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为合法有效，该出让地块上并无天瑞铝业公司的已建工程。在案涉国有土地使用权出让之前，天瑞铝业公司因资金短缺，早已无法进行项目整体建设，放弃案涉土地的竞买人资格。因此，原陕县人民政府、原陕县国土资源局出让案涉国有土地使用权行为与天瑞铝业公司所称巨额损失之间没有任何因果关系。二审判决陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，依法改判。

天瑞铝业公司答辩称：一、二审将另案民事诉讼期间从本案起诉期限中扣除，认定天瑞铝业公司起诉未超起诉期限，认定事实清楚，符合法律规定。原陕县人民政府、原陕县国土资源局案涉国有土地使用权出让行为导致天瑞铝业公司整体项目建设难以继续，前期项目投资付之东流，与天瑞铝业公司高达36125万元的直接经济损失之间存在复杂的因果关系，应当承担相应的行政赔偿责任。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，请求裁定驳回其再审申请。

本院经审查认为，本案系天瑞铝业公司诉陕州区政府、原陕州区国土资源局国有土地使用权出让行为违法时一并提起的行政赔偿诉讼。另案行政确认违法之诉已确认天瑞铝业公司起诉未超过起诉期限，本院予以支持。天瑞铝业公司就案涉土地与原三门峡工业园管理委员会先后签订两份《征地协议》，支付部分款项，与三门峡市地产交易管理中心就2017-18号地块签订《成交确认书》，并经三门峡市人民政府三政土〔2008〕249号文件批复确认为上述地块国有土地使用权的竞得人，亦实际开发建设部分土地，故天瑞铝业公司对取得案涉国有土地使用权具有信赖利益。原陕县国土资源局收到天瑞铝业公司异议申请后，在相关纠纷没有妥善解决的情况下，仍报原陕县人民政府批准将2013-36号地块使用权出让给原河南同人铝业有限责任公司，不符合《闲置土地处置办法》第二十一条规定的供应土地条件，已被另案行政判决确认违法，给天瑞铝业公司造成的损失，应当依法赔偿。二审过程中，陕州区政府、三门峡示范区管理委员会承诺同意安置已出让的同等面积土地归天瑞铝业公司使用，天瑞铝业公司亦同意通过协商及法定程序取得同样面积土地，以继续进行开发建设项目。二审综合考虑本案实际情况，暂不采取金钱赔偿方式解决本案争议，维持一审判决，加判陕州区政府、原陕州区国土资源局采取补救措施，并无不当。陕州区政府、陕州区自然资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，陕州区政府、陕州区自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回河南省三门峡市陕州区人民政府、河南省三门峡市陕州区自然资源局的再审申再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘某，男，2011年8月30日出生，汉族，住河南省驻马店市驿城区。

法定代理人：刘某辉，男，1975年11月5日出生，汉族，住河南省驻马店市驿城区，系刘某之父。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省驻马店经济开发区管理委员会，住所地河南省驻马店市洪河大道西段。

法定代表人：史爱民，该管理委员会主任。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省驻马店市人民政府，住所地河南省驻马店市开源大道。

法定代表人：朱是西，该市人民政府市长。

再审申请人刘某因诉河南省驻马店经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、河南省驻马店市人民政府（以下简称驻马店市政府）行政补偿及行政复议一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终2924号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

刘某申请再审称：一、驻马店市政府作出的驻政复决字〔2018〕1086-1099号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定）认定事实错误，主要证据不足。开发区管委会实施的案涉征迁程序违法，未发布过征地安置补偿方案。二、开发区管委会驻开政文〔2013〕90号《关于印发开发区集中建设安置区工作方案（试行）的通知》（以下简称驻开政文〔2013〕90号文）作出时间晚于案涉土地征收时间，以该通知作为案涉征收补偿安置的依据不具有合法性。综上，请求撤销开发区管委会作出的《关于对汪刘庄行政补偿申请书的答复》（以下简称被诉答复）及被诉复议决定，责令开发区管委会就申请人的申请重新作出决定，并依法对驻开政文〔2013〕90号文的合法性进行一并审查。

本院经审查认为，刘某不服开发区管委会和驻马店市政府对其作出的被诉答复和被诉复议决定，提起本案诉讼。本案应当围绕被诉答复中对申请人不予安置的意见以及被诉复议决定予以维持前述意见是否正确进行审查。原审法院查明，驻政〔2010〕70号《驻马店市人民政府关于印发2010年中心城区市政基础设施建设项目拆迁补偿安置工作实施方案的通知》（以下简称驻政〔2010〕70号文）中规定“安置工作与拆迁工作同步进行”。2010年10月，因冷水河改进工程，驻马店市驿城区汪刘庄村被整体拆迁。针对申请人家庭的房屋丈量、签订征地拆迁补偿表、签订补偿协议、领取补偿款、被征迁房屋交付拆除等事宜在当时即已完成。本案申请人刘某于2011年8月30日出生，其于2018年9月向开发区管委会提交安置补偿40平方米住房的申请，开发区管委会于同年11月7日作出被诉答复，决定不予安置补偿。因此，刘某是否属于应当获得拆迁安置的人员是本案争议所在。驻开政文〔2013〕90号文中四……（六）载明“享受拆迁安置优惠政策家庭人口的认定……7.对合法分配人口进行认定时，享受居住安置住房的时间界限以房屋拆迁最后截止日期为准”。本案中，相关拆迁发生在2010年10月前后，因此开发区管委会以申请人作为征迁后新增人口不能给予40平方米住房安置的意见并无不当。被诉复议决定予以维持亦符合法律规定。申请人要求一并审查的驻开政文〔2013〕90号文系开发区管委会作出，申请人未证明其违反上位法或与征迁实践存在明显冲突，因此，申请人关于该文件不具有合法性的主张不能成立。

本案需要特别指出的是，相较于国有土地上房屋征收侧重于被征收房屋价值的补偿，集体土地上房屋征收更侧重于被征迁集体经济组织成员的安置。实践中，从征迁工作启动到安置房建成分配，需要经历一段时间，在此时间段内集体经济组织内人口因出生、死亡、婚姻关系发生变化等原因，数量处在不断变化中。因此，确定一个时间节点来界定需安置对象及数量就显得尤为重要。无论如何确定，总有一部分人认为因此而利益受损，如将拆迁公告发布之时作为安置对象确定时点，拆迁公告发布后至安置房建成分配之前出生的人员就不能获得安置；如将安置房建成分配之时作为安置对象确定时点，则房屋拆迁至安置房建成分配前去世人员的家属可能会觉得利益受损。所以，只要该时点的确定对全体征迁项目内集体组织成员普遍适用、符合绝大多数成员的利益，就无明显不当。综上，申请人要求撤销被诉答复及被诉复议决定的理由不能成立，本院不予支持。

刘某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回刘某的再审申请。

来源：中华人民共和国最高人民法院（2020）最高法行申7772号行政裁定书