范志勇：历史上的美国贸易政策（三）—— 最初的贸易保护主义思想及关税实践

范志勇中国人民大学经济学院党委副书记、教授、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员

徐鹤鸣 中国人民大学经济学院博士研究生

本文字数：3924字

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1807年美国发动的贸易禁运和1812年爆发的美英战争（也称为“第二次独立战争”）改变了美国执政党对发展制造业的态度。时任美国总统杰斐逊及后来的麦迪逊总统在建国初期曾一度认为美国应该重点发展农业，排斥发展制造业。而这场战争使美国上上下下认识到发展现在制造业对于国家安全与独立的重要意义。1815年战争结束之后，美国国内对关税和贸易政策讨论的重点也发生了重要变化：除增加政府财政收入外，进口关税是否应该用来保护国内厂商免受外国竞争成为政策讨论的重点。这代表着美国贸易政策思想的重要转变。

一、贸易保护主义的雏形

1815年英美战争结束，然而和平带来的不总是好消息。随着对外贸易的恢复，战争期间快速发展起来的新兴产业备受打击。许多弱小的美国企业破产，工业产量在1816年下跌了7%。[1]从整个经济增长状况来看，战争结束后第二年的1816年美国人均实际GDP同比下将4.0%。不幸的是，美国在1818年又遭遇了金融恐慌。直到1824年人均实际GDP才达到2205美元，基本恢复到2015年战争结束时的水平。因此早在1815年2月向国会递交和平条约时，麦迪逊总统（1809-1817）就要求国会考虑“对欧洲战争期间在美国各地广泛兴起并达到前所未有高度的制造业加以保护和促进的手段”。这成为国会在战后面临的关键议题之一。

图1、1812-1815年“美英战争”后的经济增长状况

数据来源：根据Maddison（2023）计算

除此之外，1812-1815年战争期间美国的军事弱势暴露无遗，爱国主义情绪高涨，促使国会的许多议员决心扶持新兴制造商，并确保国家摆脱对外国制造业产品的依赖，实现经济独立。作为当时高关税派别的领袖，来自肯塔基州的亨利·克莱在1811年-1820年以及1823-1825年长期担任众议院议长。他认为，美国的国家安全最终取决于在关键产品供应上摆脱对外国的依赖，大力发展国内制造业不仅能提高国家安全，还会带来更广泛的经济利益。因此亨利·克莱主张通过足量的关税对本国制造商提供彻底而有决定意义的保护，其目标是争取在本国市场上替代进口产品，以鼓励工业增长。由此可见，国家安全无论对于任何国家来说，都会成为促使政府积极推动制造业发展的强大外因。

美国的执政者认识到，如果给予国内企业适度帮助，那么制造业的发展不仅能抵御外来竞争，还能成为国内财富和对外贸易的重要源泉。自建国以来，美国国内关税议题的讨论首次聚焦于保护国内产业免受外国竞争，而非增加财政收入。随着支持低关税的联邦党于这场战争之后逐渐从美国国家政治生活中消失，通过关税推动制造业发展这一任务变得更加容易了。因此此时美国国会中已经不再有一个支持低关税和开放贸易的有组织政党了。

1816年，时任财政部长亚历山大·达拉斯（Alexander Dallas）应国会要求提交了一份报告，建议采用新的进口关税税则。新关税税则主要立足实现两个目标：一是筹集足够的财政收入以满足政府开支，特别是偿还战争期间的债务；二是调节国内三大主要经济利益群体（即农业、工业和商业）之间的矛盾，加速发展制造业。

此时关税已经正式被作为支持国内经济发展的政策工具。达拉斯把美国国内产业分成三种类型：成熟产业、国内新兴产业和高度依赖进口的产业。但是他给出了一份与产业界认知相反的关税菜单，对有能力抵御外国竞争的产品（成熟产业）实行高关税，对最缺乏竞争能力的产业（新兴产业）实行温和或较低关税。对成熟产业征收高关税不会导致供应短缺，依靠国内竞争足以保护消费者不需要支付过高价格，还能获得相应的税收收入；对新兴产业实行较为温和的关税是为了增强国内制造商的竞争能力，以使其能同国内进口商在同等条件下进行竞争，从而鼓励新兴产业的发展。

美国南方农业各州则一如既往的坚决抵制高关税。他们认为关税提高了南方消费的进口产品的价格，降低了民众的生活水平。此外，高关税在削减进口的同时还会导致外国对美国出口产品的需求下降，其中大部分是产自南方的农产品。因此，高关税将减少南方的出口，提高其消费的进口产品的价格，造成沉重的经济负担。

二、首部保护主义关税法案诞生

尽管美国南北双方关于是否采取高关税政策发生激烈真挚，但是出于国家安全的考虑，美国最终通过了首部保护主义关税法案，即《1816年关税法案》。[2]在《1816年关税法案》中，美国国会对当时新兴的棉纺织行业设定了结构性差额关税。简而言之，对进口纺织品规定“最低估值”条款。当进口纺织品价格低于关税法案设定的“最低估值”时，进口商品需要缴纳关税；当进口纺织品价格高于关税法案设定的“最低估值”时，则不需要缴纳关税。在《1816年关税法案》中的具体规定是，标价低于每平方码25美分的产品都必须按照每平方码6.25美分的标准缴纳关税。这意味着越廉价的进口纺织品所需要承担的关税越重。

当时从英国进口的纺织品属于质量较高，价格也较高的高品质纺织品，美国国内无法自行生产。因此关税对英国对美国的纺织品出口不构成重大影响。美国纺织业当时主要的竞争对手是来自印度的廉价地品质纺织品，而印度并不进口美国棉花，因此维持与印度的贸易关于不像维持与英国贸易关系那样有重要意义。因此关税的设计足以排斥不使用美国棉花，且同美国国内厂商存在竞争的印度纺织品，却不足以排斥以美国棉花为原料、价格和品质较高的英国纺织品，以免引起南方出口利益集团的反感。因此这一关税结构被认为非常好地平衡了南方棉花出口商与新英格兰纺织品制造商的利益。关税法案实施后，美国的棉纺织业呈现出持续持续扩张。1826年美国国产与进口纺织品的市场份额基本上平分秋色，到1830年国内产量就已经远远超出进口。

三、美国棉纺织业初期的技术起步之路

故事讲到这里，很多人会认为是高关税推动美国棉纺织业的快速发展，并为迎接第二次工业革命奠定了基础。但是许多经济史学家却并不这么认为，因为就在这一时期，大量先进技术通过各种渠道自英国流入美国。

首先，美国棉纺织业最初的发展采用的是阿克莱特发明了水力纺纱机技术。这项技术由塞缪尔·斯莱特（Samuel Slater）带到美国。[3]他当时是英国兰开夏郡一家纺织厂的主管，1789年斯莱特意识到英国纺织业发展趋于饱和，而美国对发展纺织业有强烈需求且提供优惠政策，于是他化装成农场工人，不顾英国对技术工人外迁的禁令，乘船前往美国。当时英国已经禁止纺织机械出口，政府官员也会在居民离境时搜查其行李中是否有技术资料，斯莱特还是在移居美国前凭脑子记下了设备的蓝图，该技术此后逐渐在马萨诸塞与罗得岛地区推广。此时距离阿克莱特发明水力纺纱机约20年。

第二，帮助美国棉纺织业克服1815年战后发展危机的技术也来自英国。战后由于纺织品价格降低而棉花价格走高，提升技术水平、降低成本成为美国企业应对来自进口产品竞争的核心渠道。维持美国棉纺织业生存的关键技术是动力织布机。动力织布机可以让纺线和织布在同一家工厂里完成。通过工序的结合，动力织布机能够实现布匹的大量生产，并将成本减半。该技术在新英格兰地区快速普及，到1820年已经有86家工厂采用了1667台动力织布机。[4]

然而美国动力织布机技术也来自从英国盗版的技术。1810 年出生于马萨诸塞州的美国商人弗朗西斯·洛威尔（Francis Lowell）前往英国考察，在那里他仔细研究了英国的纺织工厂，特别是先进的纺织机器和生产流程。当时英国对纺织技术严格保密，禁止机器出口和技术人员外流，但洛威尔凭借着自己的观察和记忆，成功将英国的纺织技术引入美国。洛威尔返回美国后与合伙人创建了波士顿制造公司（Boston Manufacturing Company）。该公司从1815年开始生产结实而廉价的粗布，到1816年以后开始全力运转。洛威尔引入动力织布机不是因为已经有了关税保护，而是因为该技术刚刚在英国出现，很容易移植到美国，能够大幅降低生产成本，有极大的营利性。

因此，许多经济史学家认为技术“引进”比关税对于促进美国棉纺织业的作用更大。例如泽文（Zevin，1971，第128页）认为：“虽然关税可能产生了扩张需求的效应，但没有显著推动1815-1833年美国对新英格兰纺织产品需求的长期增长。”在陶西格（Taussig，1931，第60页）看来，棉纺织业的早期进步“或许因为1816年的最低关税条款而得到了一定促进，但即使没有保护性关税，也不会被迟滞太久”。[5]

附表、美国自建国以来的贸易及关税政策[6]

[1]North, Douglass,1966, The Economic Growth of the United States,1790-1860, New York:W.W. Norton,第242页。

[2]虽然这部法案的主要目的是扶持面临外国竞争的制造业，但并非以高关税培育新产业。正如《贸易的冲突》的作者道格拉斯・欧文所指出的，美国联邦政府从来没有有意识地启动“新兴产业”政策从无到有的培育新产业，而是当新兴产业在贸易中断环境下自发出现出后，然后迫使国会美国政法（国会）选择通过关税为其发展壮大创造有利条件。这一点与第二次世界大战之后许多发展中国家所采取的进口替代战略截然不同。

[3]塞缪尔·斯莱特被称为“美国工业革命之父”。

[4]《贸易的冲突 美国贸易政策200年》，道格拉斯·欧文，2019年中信出版集团。

[5]Zevin, Robert B. 1971. “The Growth of Cotton Textile Production After 1815.”In The Reinterpretation of America's Past, edited by Robert Fogel and Stanley Engerman. New York:Harper & Row; Taussig, Frank W. 1931.The Tariff History of the United Sates. 8th ed.New York:G.P.Putnam's Sons.

[6]早期美国总统的就职时间是3月4日。本附表根据正文内容持续更新。

文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。