违法发放贷款罪相关问题辨析

【来源】中央纪委国家监委网站

违法发放贷款罪相关问题辨析

【内容提要】

　　根据我国刑法第一百八十六条规定，银行或者其他金融机构的工作人员违反国家规定发放贷款，数额巨大或者造成重大损失的，构成违法发放贷款罪。违法发放贷款罪是银行形成不良贷款的原因之一，严重破坏金融秩序、危害金融安全。笔者结合实践，对认定违法发放贷款罪中的违反国家规定、损失认定、罪数认定相关问题进行辨析，以资参考。

　　【基本案情】

　　甲，某国有银行A省分行（以下简称“A省分行”）下辖某支行行长。2016年3月，B公司向甲所在支行正常申请流动资金贷款8000万元，贷款期限3年，支行受理业务并完成贷前调查后，按程序提交A省分行审批，后A省分行贷款授信项目审批委员会（以下简称“贷审会”）审批发放了该笔贷款。2019年1月，该笔贷款快到期，B公司实际控制人乙找到甲，请甲帮助申请贷款，为规避银行关于关联企业统一授信相关规定，乙使用其实际控制的C公司申请办理贷款，目的是“借新还旧”。甲接受乙请托并收受好处费200万元后，承诺帮助C公司在支行申请贷款。其间，甲作为该笔贷款业务授信调查的负责人，未按照规定对C公司借款用途、偿还能力和还款方式进行严格授信调查，后在A省分行相关职能部门对该笔贷款业务存在的重大风险问题作出提示并要求进一步核实的情况下，甲仍不进行必要的调查核实，反而向A省分行授信审批部承诺，授信调查报告对于重大风险问题已调查清楚，并提供虚假的资产负债表、损益表用来证明C公司具备发放贷款的条件，最终该笔贷款审批通过。2019年3月，甲所在支行与C公司签订金额为1亿元的流动资金借款合同，贷款期限3年。在贷款发放环节，A省分行放款中心工作人员丙在审核贷款申请的票据、合同等相关材料并请示本部门总经理丁后发放。贷款发放后，C公司将1亿元中的8000万元用于归还B公司已到期贷款。同月，乙又找到甲，提出B公司已按期归还8000万元贷款，因此请求甲继续帮助B公司续贷，甲明知B公司不符合续贷条件，在续贷过程中未如实披露风险因素，继续利用职务便利帮助B公司续贷了8000万元，续贷期限3年。2022年3月，B公司、C公司在A省分行的贷款均到期。截至2023年4月甲案发，B公司、C公司共欠银行本金1.8亿元、利息1090万元，且对银行的贷款本金及利息均已无力偿还。

　　【分歧意见】

　　本案中，对于甲的行为如何定性，存在以下四种意见。

　　第一种意见认为：甲是在收受乙好处费200万元后才向其违法发放贷款的，其受贿行为和违法发放贷款行为具有牵连关系，应择一重罪处罚，不应重复评价。甲作为贷款业务授信调查的负责人，存在未按照规定进行严格授信调查、提供虚假的资产负债表和损益表并虚假承诺的行为，根据《贷款通则》和《流动资金贷款管理暂行办法》相关规定，应认定甲是贷款项目的负责人，其违反国家规定发放贷款，数额巨大，构成违法发放贷款罪。对于甲违法发放贷款造成的损失，应为C公司贷出的1亿元，加上B公司续贷的8000万元，以及B公司、C公司所欠银行利息1090万元，共计1.909亿元。

　　第二种意见认为：甲构成受贿罪，但不构成违法发放贷款罪。甲系某国有银行A省分行某支行行长，根据“两高”《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》，应认定甲为国家工作人员，甲利用职权帮助乙实际控制的公司在该支行贷款并收受其好处200万元，构成受贿罪。虽然甲系国有银行工作人员，但按照审贷分离原则，其只是负责贷前的授信调查，并非贷款业务授信审批人员，且涉案贷款业务是经A省分行贷审会审议通过的，涉案贷款发放是A省分行放款中心工作人员丙审核相关材料并请示丁后发放的，因此，不应按照《贷款通则》《流动资金贷款管理暂行办法》认定甲为违法发放贷款的责任人，且这些制度不属于违法发放贷款罪构成要件中的“国家规定”，甲不构成违法发放贷款罪。

　　第三种意见认为：甲构成违法发放贷款罪、受贿罪，应数罪并罚。甲收受乙好处费200万元和违法发放贷款属于两个独立行为，应认定甲同时构成受贿罪、违法发放贷款罪。在甲违法发放贷款造成的损失认定方面，截至甲案发，B公司续贷的本金8000万元、C公司贷款的本金1亿元均已无力偿还，均应认定为甲违法发放贷款造成的损失。但B公司、C公司所欠银行利息1090万元不是违法发放贷款造成的损失。因此，甲违法发放贷款造成的损失应为1.8亿元。

　　第四种意见认为：甲构成违法发放贷款罪、受贿罪，应数罪并罚。甲收受乙好处费200万元构成受贿罪，甲对C公司的贷款发放和B公司的续贷行为均构成违法发放贷款罪。对于甲违法发放贷款造成的损失，应认定为甲对C公司违法发放贷款的1亿元、对B公司续贷的8000万元，以及两公司欠银行的利息1090万元，共计1.909亿元。

　　【意见分析】

　　笔者同意第四种意见，具体分析如下：

　　一、准确理解违法发放贷款罪中的“违反国家规定”

　　根据刑法第一百八十六条规定，认定违法发放贷款罪以“违反国家规定”为前提。因此，准确理解这里的“国家规定”至关重要。根据刑法第九十六条规定，“本法所称违反国家规定，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令”。目前，涉及银行贷款业务的法律有两部，即全国人大常委会通过的《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）和《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银行业监督管理法》）。此外，中国人民银行于1996年制定并施行的《贷款通则》，对贷款程序作了规范指引；原中国银行业监督管理委员会在《商业银行法》《银行业监督管理法》基础上，根据贷款的类别进一步细化贷款管理规则，公布施行了《固定资产贷款管理暂行办法》《流动资金贷款管理暂行办法》《个人贷款管理暂行办法》《项目融资业务指引》（以下简称“三办法一指引”）；2024年，国家金融监督管理总局对“三办法一指引”进行修订，形成了《固定资产贷款管理办法》《流动资金贷款管理办法》《个人贷款管理办法》（以下简称“三办法”）。“三办法一指引”或新修订的“三办法”属于国务院相关金融监管机构根据《银行业监督管理法》《商业银行法》等上位法，对前述法律条款作出的细化规定。

　　本案中，在C公司申请流动资金贷款过程中，甲未按照规定进行严格授信调查，在A省分行职能部门对贷款业务进行风险提示后，甲仍虚假承诺、提供虚假的报表，才导致授信审批部、贷审会得不到C公司的真实资信情况。甲的行为已经违反了《贷款通则》第四十条“贷款调查评估人员负责贷款调查评估，承担调查失误和评估失准的责任”，以及《流动资金贷款管理暂行办法》第十四条“贷款人应建立完善的风险评价机制，落实具体的责任部门和岗位，全面审查流动资金贷款的风险因素”等规定。同时，正是因为甲提供的虚假报表，才导致贷审会相关人员与丙、丁无法获取C公司真实财务状况及经营情况，因此违法发放贷款的责任人应认定为甲。

　　对于第二种意见认为《贷款通则》《流动资金贷款管理暂行办法》不属于违法发放贷款罪构成要件中的“国家规定”，因而不能据此认定甲构成违法发放贷款罪。笔者不同意该意见。司法实践中涉及贷款业务严格审查义务和审慎经营规则的法律法规有《商业银行法》《银行业监督管理法》，且规定都比较原则。同时，《贷款通则》和“三办法一指引”或“三办法”是中国人民银行、国务院相关金融监管机构等国家机关根据上位法对银行信贷业务作出的细化规定，而非地方性法规、金融机构内部管理制度，因此，司法实践中一般认为《贷款通则》和“三办法一指引”或“三办法”对金融机构的贷款业务有统一的约束力，其作为具体操作规范，只要与《商业银行法》《银行业监督管理法》等上位法不存在内容上的冲突，即视为上位法规定的具体化，可以作为认定违反“国家规定”的依据。此外，根据最高人民检察院侦查监督厅《关于对郭某涉嫌违法发放贷款犯罪性质认定的回复意见》，银监会制定的《流动资金贷款管理暂行办法》和《个人贷款管理暂行办法》等部门规章，是对《中华人民共和国商业银行法》有关规定的细化，“可以作为认定案件性质的依据”。参照此精神，笔者认为，《贷款通则》《流动资金贷款管理暂行办法》可以作为认定甲违法行为的依据。

　　二、甲违法发放贷款造成损失的认定问题

　　认定甲违法发放贷款造成的损失，关键在于认定甲违法发放贷款行为的发生次数以及明确损失认定标准。

　　首先，从违法发放贷款罪保护的客体和行为方式看，此罪保护的客体包括金融机构管理制度、金融机构工作人员贷款工作管理制度以及金融机构财产权利，行为方式包括违法发放贷款数额巨大或者造成重大损失。因此，对于违法发放贷款数额巨大的，或者违法发放贷款造成重大损失的，均构成违法发放贷款罪。根据2022年4月最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(二)》第三十七条之规定，违法发放贷款数额在200万元以上或者造成直接经济损失数额在50万元以上的应予以追诉。

　　本案中，甲在C公司申请流动资金贷款过程中，未按照规定进行严格授信调查，并存在虚假承诺、提供虚假的报表等相关行为，属于违法发放贷款。同时，甲对于帮助B公司续贷的相关事实是否构成违法发放贷款，关键取决于其是否采取了违法手段。因甲帮助不符合续贷条件的B公司贷款，在续贷过程中甲未披露相关风险，致使A省分行发放了贷款8000万元，产生了损失，因此甲对B公司续贷8000万元的行为构成违法发放贷款罪。甲对C公司贷款及B公司续贷的数额均在200万元以上、损失均在50万元以上，已达到违法发放贷款罪的追诉标准。

　　其次，参考2007年7月公安部经济犯罪侦查局《关于对违法发放贷款案件中损失认定问题的批复》规定，“在案件侦办过程中，如有证据证明犯罪嫌疑人实施了违法、违规发放贷款的行为，只要发生贷款已无法收回的情况且达到追诉标准的，就应视为《刑法》第一百八十六条所规定的造成损失。案中提及的未到期贷款及其利息，如确定不能追回，应视为犯罪损失”。将银行利息计入损失，有利于全面、准确地反映违法发放贷款行为给银行或其他金融机构造成的实际损失，符合刑法保护金融秩序和金融机构合法权益的原则。本案中，甲对B、C两公司违法发放贷款均已逾期，本金及利息均无法追回，因此甲违法发放贷款造成损失应为1.909亿元。

　　三、对甲应以受贿罪、违法发放贷款罪数罪并罚

　　本案中，有观点认为甲收受他人财物的行为与违法发放贷款行为构成牵连犯，应当从一重处罚。笔者不同意此观点，理由如下。

　　一方面，根据我国的犯罪构成理论，牵连犯是指行为人以实施某一犯罪为目的，其方法行为或结果行为又触犯其他罪名的犯罪形态。牵连犯的基本特征是，以实施一个犯罪为目的，即牵连犯的本罪，为了实现本罪，其方法行为或结果行为又单独构成犯罪，即牵连犯的他罪，本罪和他罪具有牵连关系。笔者认为，对于是否具有牵连关系，可以从主客观两方面考察，即行为人在主观上具有牵连的意图，客观上本罪和他罪具有通常的方法或结果关系，也就是说，行为人为实现特定犯罪，除实施本罪外，通常情况下还需实施某种有助于本罪实现的他罪，他罪是围绕本罪而成立的。如果行为人出于数个犯罪目的，在不同目的支配下实施了数个通常不具有方法或结果关系的犯罪，则不构成牵连犯。本案中，乙向甲行贿是为了获得贷款，但是在通常情况下，银行工作人员违法发放贷款不必然要求其以受贿为手段，其也可以向亲属或其他关系密切的人违法发放贷款但不收受其贿赂；同理，即使银行工作人员收受了贿赂，其既可以违法发放贷款，也可以不违法发放贷款，受贿行为和违法发放贷款行为之间没有必然关系。因此，从主客观方面而言，甲实施违法发放贷款和受贿不具备牵连关系，不构成牵连犯。

　　另一方面，从受贿罪、违法发放贷款罪保护的客体来看，受贿行为与违法发放贷款行为侵犯的是不同法益，受贿犯罪侵犯的是国家工作人员职务行为的廉洁性和不可收买性，违法发放贷款犯罪侵犯的是国家金融管理秩序、贷款发放管理秩序以及金融机构财产权利，二者不存在竞合关系，不得按照吸收犯或牵连犯处理，因此，对甲应数罪并罚。