葛剑雄说国史：古代中央政府如何划分主要行政区？

西汉元鼎六年（公元前111年），汉武帝外出巡视，当他到达左邑县桐乡的时候，听到了南越国被平定的消息，他非常高兴，就把这里的县名改为闻喜，这就是今天山西省闻喜县的来历。当他到汲县的新中乡时，又听到叛乱的头目吕嘉被抓获，就新设了一个县，命名为获嘉县，就是今天河南省的获嘉县。

这两个县到今天已经有二千一百多年的历史了，比它们早的“县”还有。“县”出现在战国末年，秦朝估计已经有几百个县，有人估计甚至可能有上千个县。这些县中间有一部分，两千多年来没有改过名，相当稳定，有的甚至连县的治所也基本上没有改变过。

再看县的单位，也是比较稳定的。西汉末年，也就是公元初，全国有一千五百多个县级单位。到了今天，中国也不过二千八百多个县级单位，而今天中国的领土比汉朝的疆域已经扩大了很多，人口是汉朝的二十多倍。

为什么县级单位比较稳定呢？因为它在行政区划形成和发展的过程中，是最稳定的一个因素，它是直接治理基层的，县的大小，也就是县的辖境，必须要与它的功能相适应。而两千多年来它的基本功能没有太多的改变。在农业社会，在交通条件不发达的情况下，它管理的范围也不能太大，否则就管不了。如果人口增加，赋税征收量增加，行政管理的事务也会相应增加，就需要设置新的县，或者将原来的县拆分。反之，如果人口减少，赋税征收量减少，考虑到行政管理的成本，就会将这样的县合并或者撤销。所以县的数量、县的辖境，也是比较稳定的。而“县”这个政区单位的名称也从来没有变过，仅在特殊地区或少数民族聚居区才采用其他名称。

为什么需要设立县呢？在分封制的情况下，一个国，无论大小，它都是归这个国的国君，也就是各级诸侯直接管理的，下面不用再分行政区划。一般的诸侯，他管的范围也不是很大，因为如果是个大的诸侯，他又会把他管的地方分封给小的诸侯，小的诸侯也会分给他的家臣。下一级对上一级并不承担其他义务，一般就是纳贡。诸侯对国君，以至于对最高的天子，也是只要逐级纳贡。距离比较近的，就贡粮食、其他物资，还有供人力、服劳役、服兵役。所以上一级的诸侯或者国君并不具体管理下一级诸侯以及家臣的具体事务，不存在行政管辖的需求。分封以后，每一级诸侯封国对上一级承担贡献，如果距离比较近的，再承担一定的劳务、兵力就可以了。

到了战国时候，周天子和原来的制度对诸侯已经没有任何约束力了，诸侯之间相互兼并，大的诸侯不断地把小的诸侯灭掉，大国不断地把小国吞并掉。那些被兼并的小国的诸侯的土地成了自己的一部分，不再分封，国君得直接派人去管了。

这些地方一般都是在原来国土的边缘，或者接近边缘，所以被称为“悬”，就是悬在中心区的边缘。据说这就是“县”的来历，有“县者，悬也”的说法。国君要专门派人去管理这些“悬”，这些地方就被称为“县”。县是陆续增加的，当出现不止一个时，就得在“县”这个通用名称前面再加上专名加以区别，就有了甲县、乙县、某县的名称，如汉武帝改名的闻喜县和新设的获嘉县，改的或命名的是前面的专名，“县”这个政区的通名是不改的。县是分封制解体的产物，是一种新产生的行政区划。

县越设越多，都直属国君，国君也管不过来。到了战国后期，像秦国不断大片地夺取别国的土地，甚至把整个国灭了，新增加的县数成十上百，不可能都由国君直接管，所以就出现了管县的上一级机构——郡。到战国后期，基本上形成行政区划制度，基层一级设县，县上面设郡。但各国情况不同，差别很大，有的国内只设了县，还没有郡一级，有的还没有普遍设县。

公元前221年，秦始皇统一六国以后，就把天下分为三十六个郡，通过郡管所属的县。后来不断调整，有些郡原来管的地方太大，有的地方原来还没有设立郡，经过新设和扩大调整，秦朝后期的郡大概有五十个。

我的老师谭其骧教授在1947年考证出秦朝有四十六个郡，但是他认为南方有些地方一个郡的辖境太大，推测可能还有郡没有留下史料。果然2002年在湖南里耶古城出土的秦简中出现了洞庭郡和苍梧郡的名称，证明在这四十六个郡以外，至少还有两个，甚至可能还有更多的郡，所以我们可以推断秦朝末年有五十个左右的郡。

到了西汉，特别是经过汉武帝的开疆拓土，疆域扩大，郡的数量也增加了。在辽东、朝鲜设了四个郡，在河西走廊设了四个郡，在今天的越南设了三个郡，还有的原来一个郡管辖的范围太大，被分为两个郡，甚至三个郡，这样就有了一百多个郡级单位。中央政府通过一百多个郡管理一千多个县级单位。朝廷直接管理的范围，西面的敦煌郡已经到了今天甘肃的敦煌，南面的日南郡已经到了今天越南的中部。朝廷直接管理一百余个郡，往往鞭长莫及、顾此失彼。

也是在汉武帝时期，出现了一种督察区。朝廷把除首都周围的直属郡以外的地区分成十三个督察区——刺史部，每个部派一名专人去巡视督察。时间长了，原来主要负责督察巡视的官员就演变成为上一级的地方官。一开始这些刺史没有固定的治所，后来有了；开始他们只有直接向皇帝报告的权力，后来变成下面郡的报告都要通过他们转达；督察区就演变成为郡的上一级的行政区。到了东汉后期，就形成了新的制度，县的上面是郡，郡的上面是州，州的上面才是中央政府，这样一种“州—郡—县”的体制。

唐朝、宋朝都有类似“州”的一级机构，它的功能介于监察和行政之间。唐朝称为“道”，偏重于监察，全国分为十几个道。宋朝称为“路”，偏重于行政，全国分为二十几个路。下面郡一级政区的名称改称“州”了，一部分重要的或有特殊意义的州改称为“府”。县的名称一直没有变过。形成“道、路—州（郡）、府—县”这样一种体制。

到了金朝后期，因为国内经常发生一些大的事件，又面临蒙古入侵，朝廷认为只派一位官员去很难解决问题，往往派出一批负责各个方面事务的官员一起去处理，等于就是从中央政府派出一个工作组这种形式。

等到蒙古人南下，在灭金朝的过程中，认识到这个制度适合他们的需要。蒙古的中央机构和后方基地在蒙古高原，而占据的地方越来越大，越来越远，不可能由中央机构中书省直接管理，派一位官员去也管不了，所以就由中书省派出一批人，到地方上设置“行中书省”——中书省的工作组，全面负责一个很大区域的行政管理。比如元朝占领今新疆一带后，就曾在那里设了一个阿力麻里行省。元朝建立后，就在全国设立十余个行省，如河南江北行省、江浙行省、云南行省等，形成“行省—州、府—县”体制。

明朝沿袭了行省制度，只是将名称改为承宣布政使司，但非正式场合和民间还是称为行省。全国除北直隶（京师）和南直隶（南京）这“两京”以外，划分为十三个布政使司。清朝、民国继续沿用行省制度，清朝统一改称省，连首都北京所在政区也称直隶省。

到了清朝，因为人口增加，赋税征收量大，行政事务多，有些省的管辖范围太大，就一分为二。如江南省（明朝的南直隶）分为江苏、安徽，湖广分为湖南、湖北，陕西分为陕西、甘肃，基本形成今天省的格局。在满族的发祥地东北和其他少数民族地区，分别设置将军衙门，相当于省级政区，如东北设了奉天、吉林、黑龙江三个将军辖区，新疆设了伊犁将军，外蒙古设了乌里雅苏台将军。西藏、青海由朝廷派驻大臣，内蒙古六盟由朝廷理藩院管辖。在全国设省的范围内，基本的行政体系依然是“省—府—县”。

富庶地区的县尽管辖境并不大，但无论是户口、征收赋税的量，还是行政事务都比一般地区的县多得多。明朝已经出现同一城里设立两个县治的建置，清朝进一步将一些发达的县一分为二，江南的大多数县都被拆分为两个县，如常熟县分出昭文县，武进县分出阳湖县，华亭县分出娄县等。

两千多年来行政区划的变化证明，秦朝开创的郡县制适合中央集权制的需要，符合中国的国情，尽管不同朝代对层级、名称有所调整，但没有本质上的变化，沿用至今。