历史学 | 中国古代基层治理中的兼容性

相当一个时期以来，我们往往将中国古代社会的官方与民间视为二元分立的不同空间，基层治理或被视为官方行政体系对民间社会的管理，或被视为民间社会的自治，围绕皇权是否下县问题争论不休，尚未取得共识。但是，换一个视角可以发现，中国古代基层社会的官方与民间并非如西方古代中世纪那样泾渭分明，而是同一社会空间内的交错存在，两者既有区别，又可互通。这一空间内的基层治理既非单一官方行政治理，亦非民间自治，而是以官方为主导，官方与民间有机衔接的整体性治理体系。这一体系所体现出的兼容性是中国古代基层治理的一大突出特色，在大一统文明发展进程中有着重要影响。

基层行政组织的兼容性

中国古代基层行政组织是基层治理的主要实施者，其基本构造就是官方行政体系与民间社会的有机结合。中国古代地方政府一般到县为止，但县下也设有较为完整的行政组织。战国以来，县下行政组织设置先后经历秦汉乡里制、隋唐里坊与乡村制、宋代坊厢与都保制以及明清里甲制、保甲制等。这些基层行政组织都可涵括所有基层地域单位，编制起所有城乡居民。不过，除秦汉等时期的乡官外，这些基层行政组织中人并非朝廷官吏，而是来自民间，为民间较有影响的人物。如秦《尉卒律》规定的里典与里老人选是“其里公卒、士五（伍）年长而毋（无）害者”；唐代里正与坊正人选标准与秦汉一致，唐《户令》规定：“诸里正，县司选勋官六品以下白丁清平强干者充。其次坊正。若当里无人，听于比邻里简用。”宋代所设保甲之长同样如此，《畿县保甲条例》规定，保长人选为“主户有材干、心力者”，都保正与副保正人选为“主户有行止、材勇为众所伏者”。元明以来，仍沿用这一成规。

基层行政组织人员虽非官吏，但仍由官方任命，任命权一般在县级官府。由秦简中有关里正选任记录，可知十分严格。唐五代对里正、村正选任也有明确规定，两者均由县司选任，据《五代会要》，后唐明宗时曾“委诸道观察使属县于每村定有力人户充”，直到清代仍是如此。清代县下乡保、地保均由县衙任命，各村牌头由乡保举荐，县衙认可。因而，他们实际处在官方与民间之间。汉代何休便言“里正比庶人在官吏”，元朝则将此类人选视为“同役于官”者，清人更认为乡约、里长、甲长、保长等均为“在民之役”。基层行政体系的这一构造模式，在基层行政组织内实现了官方与民间的兼容，也实现了两者间较为有效的衔接与联通。

官方治理的兼容性

中国古代基层治理的主体是官方，以赋役征发、社会治安与社会教化最为重要，这些职能主要依托基层行政组织行使，而基层行政组织所依托的就是民间力量。因而，官方治理中自然带有对民治因素的兼容。

就赋役征发而言，县虽然是赋役征发主持者，实际承担者则是县下行政组织。汉代赋税征收大都是先由里正、典或父老直接向百姓收取，再交付乡官；唐代里正的重要职责是在村正协同下催驱赋役，如王梵志诗云：“里正追庸调，村头共相催”；明清基层组织的主要职责也是“催办钱粮，句摄公事”，明代甚至专门设置粮长一职，负责征收赋税，而粮长也是官方任命的民间人员。

就社会治安而言，县下基层组织是社会治安首要责任者。汉代里吏负责村落居民的日常监管，并同步向官方反馈，“民有善事恶事，以告监官”。《大唐令》规定，里正负责“检察非违”，坊正“掌坊门管钥，督察奸非”。北宋保甲法要求“每一大保逐夜轮差五人，于保分内往来巡警”。《明会典》规定：“凡地方或有盗贼生发，（兵马司）即督领弓兵、火甲人等擒捕。”“火甲”即城市中轮流应役的居民，日常在巡警铺总甲率领下巡夜，维护街面治安，遇有盗贼，还要参与捕盗。

就社会教化而言，基层教化之责多委之三老、里老、父老。秦即在里中设里老，对里中父老能够引导村民向善者，则予以表彰。这些做法被后代各王朝继承，而且愈加细致和具体。如汉朝在县、乡、里均设三老，掌管教化。《汉书·高帝纪》记高祖诏云：“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令丞尉以事相教，复勿徭戍，以十月赐酒肉。”可见，各级三老都不是正式官吏。直到明清时期依然如此，朱元璋向全国颁行《教民榜文》，对乡村教化诸方面都作出明确规范，赋予里老、老人乡村教化之权，要求其宣讲“圣谕六条”，督率教化。

此外，中国古代王朝还注重发挥基层民间组织作用，利用宗族、民间结社以及城市行会等进行基层管理，对这些民间组织的利用都是控制与使用并重。以城市牙行为例，古代牙人由来已久，主要从事交易中介、招揽买卖、协议物价等。唐宋以来，随着城市工商业发展，开始利用牙行协助城市商业管理，明清时期成为通行制度。基于此，王朝官方对其有严格管理措施。明代牙人有“印信文簿”，清代牙人身份凭证的牙帖更是“由布政司钤印颁发”，牙行具有了一定的官方色彩。

官方治理对民治因素的兼容可以大幅度降低治理成本，更可以使官方意志与要求较为有效抵达基层社会，在一定条件下还可形成良性反馈，提高治理效能。

民间治理的兼容性

民间治理主要指基层民间组织进行的内部管理与约束。中国古代乡村宗族与城市行会是最具影响力的民间组织，从其内部管理机制看，并未做到内部自主治理，而是带有一定的官治色彩，体现出明显兼容性。

秦汉以来，各王朝注重利用宗族组织协助治理乡村社会，一些王朝甚至由官方核准宗族首领人选。如明万历年间，南昌府要求每一宗族皆设宗长，宗长人选由族内推举产生，经州县核准后，授予印信文簿一扇，刑杖一条，刑杖还标明“官给刑杖”字样，代表官方实施管理；清乾隆时大臣陈宏谋曾提议对各族族长：“官给牌照，假以事权，专司化导约束之事。”在多数情况下，宗族也的确不负官方期望，在维护社会秩序、保障地方安定方面起到重要作用，许多宗族往往直接以王朝代言人自居。比如，宗族所制定家法族规中将对国法的恪守作为重要旨归，有的还直接引入朝廷律法；许多宗约族规中都有“急公务”或“完国课”之类的条款。宗约族规中的这些内容，起到了公文告示难以起到的作用。

中国古代城市行会虽然是民间组织，但其设立需王朝政府核准，活动要在政府监管下进行。唐代城市诸行行头为官方所立，可代表官府行使行内管理权。唐《开元令》规定，各级政府所设市令“掌分行检察”，说明行会日常事务也在官方监督管理下。宋代以后，城市管理体系虽有变化，但官方对行会的管理并未放松，至清代仍明确规定行会与会所设立要经官方核准，“毋许再行私立公所，擅设行头”。古代城市行会的重要职责是承办政府所派事项，政府对市场的管理以及采买、征纳事务，多由各行执行。据《旧唐书·食货志》载，唐代为调节米价，就曾“量出官米十万石，每日量付两市行人下价粜货”；对欠税者，“令本行头及居停主人牙人等检察送官”。明朝工商业者的行役银需各行代收代缴，如行人“逃故消乏”，需行首查实呈报。基层民间组织管理机制中的这种兼容性，表明他们并非西方中世纪式的民间自组织，其内部治理亦非所谓自治，而是整个王朝基层治理的有机组成部分。

要之，中国古代基层治理的兼容性是由其特定社会结构决定的。中国古代社会结构的突出特点是民与邦的同构性。《尚书·五子之歌》所言“民可近，不可下，民惟邦本，本固邦宁”，揭示了民与邦关系的实质；《新唐书》所言“治者，君也；求所以治者，民也；推君之治而济之民，吏也”，道出社会治理的内在逻辑；官方与民间共同认可的“父母官”情结则表达出官方与民间关系的统一性。在中国古代基层治理中，官方与民间是一体两面的有机统一，这也是大一统的内在体现。在此基础上形成的基层治理兼容性是中国古代政治文化的重要基因构成，值得认真发掘与总结。

（作者系山东大学历史学院教授）