罗伯特·佐利克：美国关税政策简史

编者按：关税政策的发展与调整则作为一条清晰的线索，串联起美国贸易体系持续变迁的完整轨迹。美国前副国务卿、前世行行长罗伯特·佐利克在《论美国：美国外交及外交政策史》一书中对美国贸易政策的历史逻辑进行深入剖析，梳理了美国贸易政策经历的三个阶段，并透过关税这一重要窗口，洞悉美国贸易政策的内在逻辑：以财政收入为目的的阶段；实行限制性关税以保护国内产业的阶段；促成互惠性协定以扩大本国出口的阶段。以下内容摘编整理自《论美国：美国外交及外交政策史》第10章“自由贸易体系与和平：科德尔·赫尔”，本文有删减，作者罗伯特·佐利克，中信出版集团，2025年版。

有关美国贸易政策史可以把美国的经验划分为三个阶段，每一个阶段都以当时国会的首要目标为标志，它们分别是：收入、限制和互惠。

亚历山大·汉密尔顿几乎完全依靠关税收入来为新政府提供资金，并支付巨额贷款的利息。1792年，新的联邦政府将其87%的收入都用于支付贷款利息。1796年之前，联邦政府的收入都无法满足开支和利息的要求。汉密尔顿提倡用中立政策来维持贸易，因为这样才能有钱支付账单。

汉密尔顿希望鼓励国内制造业的发展，但他更倾向于使用出口奖励金（补贴）而不是保护政策。正如欧文所解释的那样，汉密尔顿认识到，关税增加了用户为商品支付的费用，保护了低效的程序，并且容易催生走私行为。杰拉德·克拉菲尔德（Gerard Clarfield）写道：“汉密尔顿观念中的关键词是对制造商予以‘鼓励’，而不是‘保护’”。

从1790年到1860年，关税为联邦政府提供了约90%的收入。国会的贸易政策是其收入（和借贷）政策的结果，是在不同地区和生产者之间的博弈中确定的。新出现的制造商寻求保护，而农民一般都想要更低的商品价格和更多的出口机会。应征税进口商品的平均关税在19世纪初是约20%，1820年涨至约25%，到了1828年的关税法案实行之后则涨到了62%。这部法案也被称为“令人厌恶的关税”。从名字就能看出来，这些关税是选举政治中政客们为谋求政治利益而进行的无底线操作所导致的。美国的许多地方都对这一法案感到失望，南卡罗来纳州甚至威胁退出联邦。此后国会又于1833年通过了《妥协税率法案》，确定了到1859年时把平均关税降到20%左右的计划。

南北战争开启了欧文所划定的下一个阶段，也就是限制性的贸易政策阶段。北方急需收入以支撑战争开销，这导致国会将应征税进口商品的平均关税提高到了约50%。这一税率水平基本维持到了那个世纪结束。南方各州的分离——以及随后共和党的长期统治——有利于北方的工业发展。美国在战争期间还背上了巨额债务和老兵的退休金的重担。从1860年到1913年，关税收入仍占政府收入的一半。

美国在海军的支持下迫使其他国家打开市场大门，其中最引人注目的就是19世纪50年代日本市场的开放。但是，直到19世纪后期，才开始有少数人重拾把关税和贸易与国际政策联系在一起的思想。曾两次担任国务卿的詹姆斯·布莱恩希望通过互惠协定来促使拉丁美洲降低贸易壁垒。由于拉美国家近90%的出口商品已经在不缴纳关税的情况下进入了美国市场，1890年国会通过了《麦金利关税法》（McKinley Tariff Act），授予总统对那些不给美国出口商提供优惠的国家征收惩罚性和报复性关税的权力。

不管是有意还是无意，美国的贸易政策都搅乱了外交政策。1876年，美国对夏威夷的糖给予市场准入优惠待遇。到了1890年，《麦金利关税法》取消了所有国家的糖的关税，导致夏威夷经济一蹶不振。夏威夷群岛上势力强大的美国种植园主们于1893年推翻了夏威夷的君主政权，并要求并入美国。

美国在1894年恢复对糖征收关税，同时重新给予夏威夷优惠待遇。这一次，曾经因为零关税而获益的古巴经济又掉头向下。经济上的动荡诱发了古巴人的起义，而起义又招来了西班牙人的镇压。这些事件构成了1898年美西战争的导火索。

19世纪与20世纪之交，世界经济似乎正处在重大的转型过程中。随着欧洲的帝国在亚洲和非洲不断扩张，美国担心自己无法在这些地方获得原材料和市场。这些问题促成了海约翰在中国事务上提出“门户开放”政策。德国和法国给予其他国家贸易优惠待遇，但是都歧视美国。大英帝国则创造了一套内部的优惠系统。加拿大历史上一直是美国的重要贸易伙伴，但在1897年，加拿大也开始追随英国的步伐，对美国采取贸易歧视政策。

国内的贸易政治也在发生变化。传统上，美国的农民——特别是种植棉花和谷物的农民，以及一些畜牧者——是出口者。到了世纪之交，美国的大制造业主也成了净出口者。安德鲁·卡内基断言，国会可以取消铁和钢的关税，而且此举不会伤害国内的生产。但是，小制造业主并不同意他的观点，共和党也仍然奉行保护主义的路线。

贸易与进步主义

进步主义把贸易辩论推向了新的方向。调查记者艾达・塔贝尔声讨物价上涨，称其抬高了劳工家庭的生活成本。她声称，关税给鞋类、服装、食品和煤炭的消费者增加了不公平的税务负担。塔贝尔妙笔生花，揭露出关税是腐败政客和特殊利益者碗里的肥肉。另一些人则声称，关税的扭曲加剧了垄断和工业的集中程度。

伍德罗·威尔逊既听取了进步主义者对公平和政府改革的呼声，也响应了南方民主党人对高关税的长期反对。1913年，关税和反托拉斯成了这位总统最重视的任务。《安德伍德-西蒙斯关税法》（Underwood-Simmons bill）将应征税进口商品的平均关税从40%削减到27%，并将许多商品加入免税品清单里。对未来更重要的是，美国刚刚通过了宪法第十六修正案，授权国会征收所得税。在众议院筹款委员会主席的命令下，来自田纳西州的众议员科德尔·赫尔起草了将联邦所得税加入关税法案的若干条款。赫尔还应对了议会对此问题的辩论。1913年，关税收入仍占联邦总收入的45%。征收新的所得税后，关税收入在联邦总收入中所占的比重到1916年时已降到了28%。第一次世界大战后，关税收入在联邦总收入中的比例已不到5%。如果没有赫尔的所得税，美国将很难承担第一次世界大战的费用。此外，随着关税收入占总收入比例的降低，美国也不用再担心降低关税导致政府财政入不敷出。

20世纪20年代

1920年，美联储紧缩银根，引发了严重的通货紧缩和经济滑坡。新的共和党国会使用了他们最喜欢的救急方案：提高关税。国会在1922年通过的关税法案长达130页，恢复了更高的、保护主义的税率。但是，这一法案还是播撒了创新的种子，其重要性将随着时间的推移而逐渐显现。国会与国务卿查尔斯・埃文斯・休斯合作，通过了一个较为灵活的关税条款，试图允许总统根据专家对“生产成本”的计算来调整税率。这项政策后来被证明缺乏可行性，但它创造了一个重要的先例，使国会可以把调整关税的权力授予行政机构（这一授权于1928年获得最高法院的支持）。

同样重要的是，1922年的法案创建了“无条件最惠国（MFN）待遇”的原则。美国此前一直有条件地给予其他国家最惠国待遇。对于一个有条件最惠国来说，除非其最惠国伙伴为它提供新的（也许是不同形式的）好处，否则它就不能自动获得新的贸易优惠待遇，这样的程序导致复杂的国家关税体系中充满了各种歧视和例外。

在无条件最惠国原则之下，所有的贸易伙伴都可以自动获得新的优惠待遇。当时美国并没有在商讨很多贸易协定，而且国会正在提高关税而非降低关税，因此几乎没有人注意到最惠国待遇的这一变化。但是，科德尔·赫尔意识到了这一工具的潜在力量。无条件最惠国原则的使用不仅能降低关税，还能建立一个自由化收益更多、一对一讨价还价更少的国际体系。

美国经济中的大多数行业在20世纪20年代都经历了蓬勃发展，但农民们却举步维艰。中西部农业区需要价格支持，在没能得到支持的情况下则呼吁关税保护。但是，美国是一个农业净出口国，它依赖的是由全球供求关系所决定的世界价格体系。国内的保护几乎无法影响美国出口农产品在全世界的售价。

《斯穆特-霍利关税法案》：保护主义和经济崩溃

不管怎样，国内要求保证农民利益的政治压力还是导致国会对脆弱的国际经济给出了最沉重的打击：1930年的关税法案，即《斯穆特-霍利关税法案》（Smoot-Hawley bill）为近3300种商品分别列出了关税税率。在此法案的讨论过程中，所有议员都陷入了“老套而糟糕的互投赞成票行为”的疯狂之中。1929年10月股市崩盘引发银行破产和经济萧条之后，国会又把议案中的保护税率提得更高。尽管有1028名经济学家呼吁胡佛总统拒绝批准该法案，但胡佛还是在1930年6月17日签字批准了。

当代的绝大多数经济学家都认为，大萧条之所以程度如此之深、时间如此之长，主要的原因是受到了货币和财政方面的影响。《斯穆特-霍利关税法案》把各种问题都搅和到一起，还引发其他国家设置更高的关税并对美国施加报复。

1932年，美国的平均关税达到59.1%。从1929年到1932年，美国的进出口总额锐减近70%；其中出口下降了49%，进口下降了40%。

国会从来没有认真考虑过国外对法案的反应。大概有65个国家表示了抗议，但犹他州参议员里德-斯穆特（Reed Smoot）和他的同僚们还是说：“关税是内政……外国无权干涉。”欧文教授查阅了《国会议事录》长达20页的关于西红柿关税的辩论记录，发现里面几乎没有人提到过国会这样做将带来什么样的国际影响。

1929年占美国出口约20%的加拿大进行了坚决报复。到1932年2月，英国已经从实行传统的自由贸易政策退缩到维持一个帝国经济集团。1930年，美国对英国的出口有70%是免税的；到1931年底，这一数字下降到20%。加拿大和英国共购买了美国三分之一以上的出口商品。

其他国家用互惠、特许经营、外汇管制乃至易货贸易等各种方式建立起了经济集团。德国把目光瞄向了东南欧，然后又致力于国民经济的自给自足。日本建立了“大东亚共荣圈”。全球贸易总额在1929年到1933年间下降了26%。直到20世纪30年代末，国际贸易都没有恢复到1929年的水平。

美国在20世纪40年代和50年代的大部分时间里都在收拾1930年的贸易法案给国际贸易留下的烂摊子。美国公众对《斯穆特-霍利关税法案》印象不佳，但是美国的贸易政策直到1933年仍然没有着落，直到科德尔·赫尔得到了重塑贸易历史的机会。

1934年的《互惠贸易协定法》

1933年年底，罗斯福总统还是在犹豫是否要推动立法授权贸易谈判。但是，国务卿谨慎地向内阁同僚和国会成员示好。他准备了一份只有3页的法令草案。

1934年2月28日，总统召集了赫尔、副总统、参众两院中的民主党领袖、农业部部长和另外几个人，一起商议赫尔的草案。这个提议很大胆也很简单，即向行政机构授权，使其可以通过贸易谈判把《斯穆特-霍利关税法案》规定的进口关税下调（或上调）最多50%。关税下调将适用于所有与美国签订了含有无条件最惠国条款的贸易协议的国家，且这些协议无须国会批准。

赫尔把法令设计为国会对总统的授权，这就让行政班子绕过了参议院批准条约的职能。此外，国会仅需投票一次，因为这项新权力是没有时间限制的。总统可以通过这项法令获得极大的权限。

1934年3月29日，众议院以274票赞成、111票反对的结果通过了《互惠贸易协定法》。前国务卿、共和党议员亨利・史汀生在全国广播讲话里表达了对该法案的支持。6月4日，该法案在参议院以57票赞成、33票反对的结果得以通过。

正如欧文教授在他对美国贸易政策的研究中所提到的那样，“《互惠贸易协定法》长期以来吸引着研究制度变化的学者们的兴趣”。他总结道：“《互惠贸易协定法》是对当时形势的一种实用主义回应。”它使政治对贸易的支持变得更容易。贸易事务的发展趋势从把关税设定得越来越高，变成通过协议来减少壁垒。此后，国会对《互惠贸易协定法》所授予的权力又加上了消费者和出口利益方面的审查。此外，行政机构有权把国家安全和外交政策的因素纳入制定关税和贸易政策时的考虑范围。

协定和贸易政策原则

美国参加二战之前和之后，赫尔又谈下了不少贸易协定。新签约的国家有土耳其、委内瑞拉、阿根廷、秘鲁、乌拉圭、墨西哥、伊朗和冰岛，赫尔还与一些已有协定的国家又签订了补充协议。他总共与28个国家签订了31项协定。欧文认为，美国1939年的应征税商品平均关税已经低于《斯穆特-霍利关税法案》推行之前的水平了。由于美国制造商面对的贸易壁垒有所减少，美国对有贸易协定的国家的出口额在1934-1935年度到1938-1939年度之间增长了63%（对没有贸易协定的国家的出口额只增长了32%）。根据欧文的说法：“看起来，美国的努力有了成效，它正在夺回在世界贸易中所占的份额。”

更重要的是，赫尔的革新彻底改变了美国的贸易政策。此后的历任总统都可以参考他的先例来制定一个全面的贸易政策，把外交政策和经济政策的目标结合在一起。赫尔的新方法在国内的政治基础并不稳固，直到现在仍是如此——国会嫉妒行政班子的特权。有一些国会议员能认识到，允许行政班子塑造国家政策并协商与各个国家、地区或全球的贸易协定是有好处的。但是，所有的国会议员都知道，他们的政治利益都在国内，所以他们的经济利益也是如此。