浅析《行政复议法》的几个问题

行政复议工作是一项法律性极强的工作，这离不开长期积累的法律理论素养和法律实务操作经验。鉴于工作人员在法律职业能力上的差异，如何审查行政申请人在申请复议程序后的行为，往往难以把握，导致工作陷入被动。本文就复议程序中应注意的几个问题进行梳理，以供参考，旨在帮助复议机构工作人员在复议程序启动后能够顺利推进。

一、关于行政机关可否作为申请人的问题

《行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请……”实践中，复议机关据此推断，行政复议制度作为”民告官”的基本架构，通常将行政机关作为申请人的情形排除在外，如果行政机关可以提出行政复议申请，并对复议结果不服寻求行政诉讼救济时，将会陷入政府部门起诉一级政府的“悖论”。笔者认为，申请人应当包括行政机关。

基于公法领域“法无授权不可为”法律原则，在《行政复议法》的立法并未通过“但书条款”将行政机关排除在申请人之外。当行政机关在面临另一行政机关行使行政权时，它作为“被管理者”、“被支配者”同样符合“有侵害必有救济”的原则。同时，依据行政组织法的规定，复议机关与作为行政机关的申请人之间天然的行政管理关系，因此很难陷入上述“悖论”之中。

二、关于被申请人可否委托律师代理人的问题

《行政复议法》并未对被申请人的行政机关是否可以委托律师代为参加行政复议作出明确规定，然而，笔者认为，在行政复议程序中并不适宜出现被申请人委托律师的情形。

一方面，《行政复议法》明确允许申请人委托律师代为参加行政复议，并为符合法援受理条件的申请人提供法援的便利。另一方面，该法对于被申请人参加听证时委托人员身份限制为相应的工作人员。立法者似乎试图通过这种方式平衡申请人与被申请人之间天然的地位不平衡。行政复议制度是对被申请人的“既往行为”进行评判的一种机制。在复议程序中，仅要求被申请人作出书面答复，并提供当初作出具体行政行为的证据、依据。立法者推断，作为一个能够作出行政行为的行政执法主体，应当具备这种要求并不高的能力，因此并不需要他人来代为完成。

三、关于第三人参加复议选择权问题

《行政复议法》第十六条赋予了第三人参加行政复议的权利。笔者认为，对于是否选择参加行政复议程序应由其自行决定，而非复议机关。

无论是基于发挥化解行政争议主渠道作用的立法宗旨，还是为了遵循正当程序原则，保障当事人的知情权、参与权，亦或是考虑到新修订的《行政复议法》与尚未修订的《行政复议法实施条例》之间存在的不一致，谨慎起见，都应当尽可能地将第三人纳入复议程序，以期减少不必要的诉争。在实践中，许多地方法院的判例也是倾向于支持这一立场。

四、关于行政复议受理范围问题

《行政复议法》第十一条、第十二条通过“肯定式”与“否定式”举例的方式，概况界定了行政复议的范围。在审查复议的范围时，复议机关工作人员不应仅拘泥于形式，而应当具体问题具体分析。

例如，如果信访机构以外的其他行政机关处理信访事项时，其作出的处理意见、复查复核意见中包含新的行政行为，且对当事人实体性权利义务产生了新的实质性的影响。申请人对此不服时，可以申请复议。同样，对于那些对特定行政相对人就特定事项产生必然、确定的权利义务影响的“内部通知”，也可以申请复议。

五、关于驳回申请裁量权问题

《行政复议法》第三十三条规定了行政复议机关的“程序回转”制度，即自我救济机制。然而，关于受理后又发现不符合受理条件的复议案件中，是否有必要进行实体性审查的问题，笔者认为，复议机关不具有自由裁量权，只能驳回复议申请。

在实践中，对于已受理的复议案件中，如果申请人和被申请人都存在瑕疵，即申请人不符合受理条件且被申请人存在违法行为，存在一种观点认为可以忽视程序性审查，继续进行实体性审理。这种观点基于“违法必究”的原则，对被申请人的违法行为进行否定性法律评价，其出发点是值得肯定的。但是，需要注意的是，《行政复议法》第三十三条使用了“应当”而非“可以”决定予以驳回的强制性规定的立法术语，表明法律并未给予复议机关自由裁量权。不仅被申请人应当受到“违法必究”的制约，复议机关亦当如此。复议机关在处理案件时，更应当遵从法律规定。对于那些在受理后发现不符合受理条件的案件，如果径直进行实体性审查并进行法律评价，就会陷入“通过违法来纠正违法”的自相矛盾之中。复议机关可以采取《行政复议意见书》的形式，对被申请人的违法行进行独立评价。

六、关于提级审理问题

《行政复议法》第三十八条规定了上下级行政复议机关之间的提级审理制度。笔者认为，在行政复议提级审理中，也应考虑涉诉后提级管辖问题。

相较于行政诉讼制度，行政复议制度借以上下级行政机关天然的命令与服从关系以及同级政府部门之间便利的沟通条件，成为缓解行政争议的“润滑剂”和分流行政争议的“解压阀”，这些都是复议提级审理的有利条件。然而，需要注意的是，无论是上级提审还是下级报审，复议机关在处理涉案金额巨大、涉案人数众多、可能引发群体性事件、影响地方社会稳定的重大案件时，都应考虑复议后诉讼中提级管辖的问题，以防涉诉相关问题不利因素的扩大甚至失控。此外，对于下级行政复议机构受理的涉及上级部门为申请人或第三人的案件，应及时将案件情况上报上级行政复议机关，以便上级行政复议机关提供指导监督。

来源 | 陇南司法

终审 | 李克炯

复审 | 黄 艳

初审 | 丁文福

编辑 | 丁文福