遍及世界的边境，1907―1939

1924年美国实施移民配额法也许是20世纪最重要的法律革新。配额根据每个民族“群体”占当前美国居民人口比例制定，因此美国一方面假装对所有民族一视同仁，另一方面又声称要保护和维护国家人口构成中的种族平衡。配额的想法得到了广泛的支持，从支持日本移民的说客西德尼·久利克（Sidney Gulick）到优生学专家哈里·劳克林都没有异议。在这一过程中，新配额法巩固和完善了由排斥华人而发展起来的程序，例如：区分移民与非移民类别（如商人和学生）；上诉、驱逐和行政终结程序；远程控制和身份审查的技术性措施；设立“非法的”外来者类别。该法律为渐进而科学地管理移民迁流制定了全球标准。

处理亚洲移民的困难是促进移民配额法技术层面发展的主要因素。1905年中国抵制美货运动和1906年至1908年间的日本移民危机，给外交和行政官员留下了挥之不去的阴影，他们关注的是如何塑造一个允诺人人平等的国际形象。至少从1907年起，移民局就一直想将排华法并入一般移民法中。有关中国移民问题演变为公共事件的政治顾虑让移民局放弃了尝试，但移民局提出的移民法草案中，有许多措辞被纳入1917年、1921年和1924年的一般移民法和法规中，特别是关于驱逐程序、举证责任和驻外领事官职责的内容。1919年，日本人试图在《国际联盟盟约》（Covenant of the League of Nations）中加入种族平等条款，突出反映了该问题不会那么轻而易举地得到解决。白人移民国家反对增加这一条款，担忧造成不良影响，因为他们认为这会削弱他们按自己的意愿管控移民的权力。日本最终放弃了增加平等条款的要求，据称以此换取了德国在中国的租借地。但美国对日本移民的担忧仍然是促使其从原有移民法向移民配额制转变的主要动因之一。

1921年至1925年担任移民局总局长的沃尔特·赫斯本德是早期主张实行移民配额制的重要人物。1910年，参议院任命的迪林厄姆委员会发布了一份内容丰富的移民报告，其中，赫斯本德提出了一个基于美国现有居民种族比例的移民配额制建议。但这一提议无法转变当时推行识字测试法的目标，后者自19世纪90年代以来就一直在限制亚洲移民议程中占主导地位，但赫斯本德依然坚持推动其配额制理念，认为最佳的管控手段是根据劳动力市场的需求来“管控”移民，而不是“限制”特定类型的移民。他反对以歧视和优选为重点的移民法，“更现代的理论观点……认为，移民群体自身可能是很受欢迎的人，移民入境这件事却不得人心。我确信，移民入境问题不能基于所涉种族的优劣来解决，但我相信它可以得到解决……如果我们只对其经济方面予以应有的关注”。

在讨论“劣等”种族和移民配额问题时，中国人和日本人总是萦绕在人们的脑海中。日本官员反对歧视的立场毫不松懈，而美国官员始终对在“君子协定”中向日本让渡管控移民的权力感到不安。西德尼·久利克牧师的移民配额提案与赫斯本德的提案大致在同时间起草，其直接动机是维护日本人的尊严，同时不加剧美国国内的种族紧张局势。久利克曾经是一名传教士，在日本传教，他在自己创办的《移民杂志》（Immigration Journal）上锲而不舍地宣传其观点。1914年，他向移民限制联盟解释说：“以一般法的形式，可以消除众多东方移民蜂拥而至的危险，该法可以规定每年从世界任何一地入境美国的移民最大数量，入境人数则依据该地已在美定居入籍人数的固定比例而定。”一些人拥护移民配额制，是因为希望在中国保持良好的形象。

1914年，赫斯本德也告诉宗教自由者全美联合会（National Federation of Religious Liberals）：“迪林厄姆委员会的（移民配额制）计划可用于解决棘手的亚洲移民问题。我们现在有一部苛刻的《排华法案》，但问题是，我们给中国人制定一部法律而为其他人制定另一部法律，这样能安然维持多长时间呢？如果按照迪林厄姆委员会的计划，可以将中国与其他国家置于同等基础上，那么仍可将该国的移民限定在每年7100人左右。”

受权刊发，本文节选自《忧郁的秩序：亚洲移民与边境管控的全球化》，[美]亚当·麦基翁 著，潘一宁 译，上海书店出版社 | 也人 2025年2月。

1917年的识字测试法（不是基于“纳塔尔模式”，而是基于移民母语的测试）并没有将外来移民数量降低到支持者所希望的水平。这为实施移民配额法开放了政治空间。自19世纪90年代以来，移民局一直在收集移民的族裔统计数据，并制定了“种族和民族一览表”。这份表格成为1921年实行“试验性”配额法的基础。它规定了每年35万移民的上限，根据1910年人口普查中外国出生的寓美居民的国籍设定比例。但严重的行政和概念问题给执法带来了很多阻碍。每个月底，都会有船只争先恐后地涌进纽约港，力争在每月配额用完之前将乘客送上岸。未能及时抵达的船只则在新泽西州靠岸，等待下个月的配额。该法律还为区分“移民”和不受配额限制的访客设定了糟糕的标准。最重要的是，移民数量和配额类别一直存在很大争议。

1924年的移民法内容广泛，解决了许多技术性问题，其中包括海外领事官审查制的规定，以及对“移民”、“非移民”（不受配额限制的临时访客）和“非配额移民”（比如不在配额内的家庭亲属）的详尽定义。移民局法务官员A.华纳·帕克（A. Warner Parker）表示，“乍一看，人们可能会认为，新法律在逻辑性、简洁性和技巧性构成上都是无与伦比的”，但如果进行实际分析，“可以看出，它已经失去了表述清晰、术语确切的特点，取而代之的是次序、简洁和精细化效果”。在第二年的执法中，各种难题很快显现。但官员们还是花了很大的精力来解决这些问题，不管精细与否，类别和术语都是在边境辨别各种权利诉求的基本框架。

确定具体配额的问题更难解决，在概念上和国际上都遇到了困难。配额制的关键点是既要维护平等对待所有移民的表象，又要满足那些主张限制移民者提出的减少来自东欧和南欧“新”移民的要求。因此，配额的基础就是美国在特定时刻的种族构成。1924年移民法将最终确定移民配额的时间推迟到1927年，等待专家对所有不同民族来源的美国公民进行调查，该调查将依据1920年的人口普查。与此同时，外来移民的比例以1890年人口普查（第一次记录族裔类别）的美国居民所属族裔为基准。分门别类的工作无疑极其艰难，结果移民配额制再推迟到1929年。

令专家们头疼不已的是，存在很多混血的情况和不确定的族裔，但专家们从未质疑过自己的基本臆断是否“科学”，而是认为可以通过适当的方式、分类法和勤奋工作来解决。不出所料，除了犹太人和一些国家，如同时拥有大量白人和非白人人口的巴西，其他族群都很容易归入民族类别。

许多国家最初反对这项新法律，例如古巴、意大利、挪威、罗马尼亚和萨尔瓦多，大多数国家的反对意见集中在配额制可能会对它们管控移民迁出的国家主权产生很大影响。意大利政府表示反对，认为领事签证的规定“实际上使意大利政府失去了控制其公民迁出的主权，并干扰了国家采取护照管理等必要措施，来维护公共秩序”。

它还抨击了美国行政官员拥有对移民个人权利的绝对主导权，强调把举证责任交给外国人的规定与“全世界公认的法律程序”相抵触。但意大利人除了抱怨之外，别无他法。另一方面，巴西官员抗议的不是对其实际权力的侵犯，而是配额类别否定了巴西拥有一个共同的民族。巴西人多次呼吁，要求美国将其国民视为一个族群，而不是分为黑人和白人，美国移民局却置若罔闻。尽管是亚裔移民促成了美国移民配额法的许多早期构想，但最终立法通过禁止“不符合归化入籍资格的外来者”（这一提法借鉴自1917年加利福尼亚州的土地所有权法）作为移民入境，从而强化了太平洋地区的四分五裂。排华法仍然有效，再叠加移民配额法，中国移民作为“豁免人员”入境美国的可能性更小了，因为配额法对商人做了更加严格的限定（仅限于与其祖籍国开展国际贸易的商人），而且禁止美国公民的中国妻子移民入境。更重要的是，“不符合归化入籍资格”的条款实际上废除了“君子协定”。众议院移民委员会以一种闭环逻辑为这一史无前例的外交灾难性条款进行辩护，称：“所有人都必须同意这一点，如果准许那些根据法律无法成为归化公民的移民迁入，在美国建立家园，那么（对美国）不会有任何好处，因为他们必然效忠另一国政府。”日本人并不这么认为。在接下来的二十年里，日本政治家和军国主义者经常将美国这种单方面行为看作日本的民族耻辱，为其反西方、主张军国主义并发动战争正名。

而中国方面则处于一种奇怪的境地，他们要求回到过去那种较宽松的排华法单独管辖的状况，声称该法已充分满足了其目的。尽管困难重重，1924年的法律还是成了移民法的最高标杆。

即使是没有采用配额制的国家，也赞赏和仿效该政策来定义和塑造民族特征，并且对移民、非移民和排斥者进行了精确的区分。边境的歧视更加纷繁复杂，但美国国内机构可以更容易地在内部着手建立平等待遇的制度，而不必考虑种族、宗教或合法移民身份以外的任何特征。从长远来看，面对国内和国际压力，移民配额制本身会失去其吸引力，但旨在强制执行配额制的程序则会持续沿用下去。

本文节选自《忧郁的秩序：亚洲移民与边境管控的全球化》一书第十二章“遍及世界的边境，1907―1939”。本节原题“移民配额制”。