城投加速“入场”土储专项债发行 年内规模或达6000亿—8000亿元

本报记者 石健 北京报道

随着土储专项债回归，多家城投通过土储专项债推动土地业务加速升温。

公开信息显示，作为首批试点的广东省，近期广东省发行307.1859亿元债券，用于回收19个地市的86个项目。此外，2025年北京市政府专项债券（一至十期）合计发行规模已达531.47亿元，其中143.82亿元被用于32个土地储备项目。另据企业预警通数据显示，2021年至2024年城投拿地金额合计7.97万亿元，假设整体的开工率为30%，仍有5.57万亿元账面土地金额有待开发或被收储。

多位城投业内人士向《中国经营报》记者表示，土储专项债的发行将“托底”城投公司回收闲置土地，将进一步激活土地及房地产业务。

土储业务“你追我赶”

“春节过后，我们一直在加速闲置土地的收储工作。首期收购土地金额就超过了5亿元。”采访中，佛山一家城投子公司负责人向记者说起了土地收储近况。

当记者问及土储专项债发行的意义时，该负责人表示：“以往‘去库存’，大多采取刺激消费端的方式，但是，随着土储专项债可以利用，我们‘去库存’的手段更加多元化，通过对房企闲置土地的回购，加大‘去库存’的力度。”

记者注意到，随着土储专项债的推出，广东各地收购闲置土地形成“你追我赶”之势。截至2025年2月，广州、佛山、河源、珠海、中山、茂名、云浮、潮州、汕尾、肇庆等城市发布2025年第一批专项债收储闲置土地公告，土地用途包括二类居住、商务、商业、办公、旅游等。2月7日，珠海市自然资源局发布了《关于珠海市2025年第一批土地储备领域申报地方政府专项债券项目用地收储价格的公示》，拟收储14宗用地，收储总价约66.5亿元。2月6日，广州市花都区发布收回收购存量闲置土地公告，2025年第一批拟收回收购的存量闲置土地项目及拟收回收购价格。花都区广花公路以东、雅瑶路以北的广花公路东三地块（二期）地块，拟收回收购价格6.73亿元；2月7日，惠州市自然资源局公示了拟收回收购闲置土地信息，拟对8宗国有建设用地使用权进行收回收购，全部位于惠城区，均为商住用地，拟收购总价约47.4亿元……

企业预警通显示，截至2025年2月，在统计的102宗地土地使用权人中，出现了31家城投及子公司的身影，合计收储价格约97亿元。

中证鹏元工商企业评级部研究员郜宇鸿分析认为，作为全国首批重启的地区，广东省本轮发行土储专项债呈现两大特征：一是回购对象主要为地方国企尤其是城投平台，城投平台土地占比超过70%；二是收购价格基本在原值80%以上，部分溢价超100%，既缓释国有资产流失，又缓解城投流动性压力。

郜宇鸿告诉记者，2024年12月专项债省级“自审自发”开始试点，浙江省、江苏省、广东省和山东省此类土地依赖程度更高、城投拿地托底现象更为显著的省份，因其土地价值高、财政弹性足，专项债用于收购闲置土地的体量可能会更大。

记者注意到，随着土储专项债试点范围扩大，未来将有更好的业务想象空间。企业预警通数据显示，2021年至2024年城投拿地金额合计7.97万亿元，假设整体的开工率为30%，仍有5.57万亿元账面土地金额有待开发或被收储。

记者了解到，市场最为担心的收购价格方面，有业内人士表示，本轮广东省土地收购价格基本在原值8折以上，甚至部分土地的收购价格超过原值的100%。本轮回购的土地大部分为2021年至2023年挂牌出让的土地，考虑到土地市场的跌幅，折价回购对被回购人的账面资产影响较小。

预计年内规模6000亿—8000亿元

记者根据北京市发布的土储类专项债数据统计，2025年北京市政府专项债券（一至十期）合计发行规模达531.47亿元，其中143.82亿元被用于32个土地储备项目。不过，与广东省有所不同，北京市发行专项债所支持的土储项目仍为传统一级开发项目，即在土地出让前，对土地进行整理、投资、开发的过程，不涉及收回收购存量闲置土地。

对此，先河律师事务所律师白逸民认为，土储专项债应该有更大的想象和使用空间。“现在盘活存量资产是个热门话题，更是热门产业。随着近年来出现的停工烂尾房地产项目，可以利用专项债进行土地储备，进而盘活停工烂尾项目。近年房地产开发市场降温，一些不具备明显区位优势和条件的土地时常出现流拍，若能够通过申请政府发行专项债用于收储该部分未开发土地，一方面能够实现闲置土地的重新利用，另一方面为烂尾项目的复工续建提供至关重要的启动资金，同时也为破产财产的处置变价提供新思路，可谓一举多得。”

中证鹏元报告显示，2017年至2019年，土储专项债占新增专项债额度的平均比例约为30%，其中2018年峰值达42.5%。2025年我国新增专项债额度为4.4万亿元，按历史比例30%估算，土储专项债发行规模会超过1万亿元。但考虑到当前地方化债任务更加优先，较多专项债额度需用于隐性债务置换，实际比例可能低于历史水平，预计2025年土储专项债发行规模约为6000亿元至8000亿元，占新增专项债限额的13%至18%。

广东省发行的第一批土储专项债的平均收购单价约为7000元/平方米。若按广东省收购单价推算，6000亿元专项债可化解约0.75亿平方米；若发行规模达8000亿元，则化解量升至1.34亿平方米，将有效推动土地去化周期缩短。

中债资信企业与机构部负责人孙静媛认为，当前推进专项债用于土储有两方面积极作用：一是促进房地产市场平稳健康发展，专项债资金用于收储房企闲置土地，可减少市场存量土地规模、改善土地供求关系，促进房地产市场止跌回稳。二是减轻地方财政压力和城投债务风险，专项债资金用于土地一级开发等，相较于地方政府通过城投平台融资举债更透明，同时城投公司亦可以更高效地推进土地储备等相关工作，缓解地方财政对城投平台的融资依赖，减轻地方财政压力和城投债务风险。

孙静媛预测，在政策支持下，2025年土储专项债发行重启，经济强省和试点地区可能成为发行主力。她建议土储专项债使用上应严格按照规定，确保资金用于符合条件的土地收储项目；同时要密切关注土地市场动态和地方财政收支状况，合理确定发行规模和节奏，对土地市场长期疲软地区，需建立专项债额度动态调整机制，防止偿债缺口扩大、防范债务风险。

（编辑：李晖 审核：何莎莎 校对：颜京宁）