程世东：新阶段城市公交发展思路与举措

广东交通基础建设高质量发展论坛暨粤港澳交通基础设施创新峰会在广州华南理工大学举办。本次论坛由华南理工大学指导，广东省交通运输协会、粤港澳交通基础设施创新联合实验室联合主办，廣角品牌机构、《广东交通》编委承办。

国家发展和改革委员会综合运输研究所城市交通中心主任程世东受邀参加，并作了题为《新阶段城市公交发展思路与举措》的报告。以下为程世东的主要报告内容，工识平台做了不改变原意的编辑及整理。

我国早在上世纪90年代提出了公交优先发展的理念。2012年国务院发布了城市优先发展公共交通的指导意见，有力推动了公共交通发展。而交通运输部的公交都市示范工程，更是在十年间解决了公交车诸多发展难题，包括提高进场率、增加专用道、大量上线新能源车辆等。

作为公共交通的代表，轨道交通的运营里程也实现了快速的增长，城市轨道交通取得显著进步。

城市公共交通发展存在两大问题

在这些成绩的背后，也存在着一些问题。近十几年来，全国各地公交的客运量呈现了较大幅度的下降，特别是地面的常规公交客运量，2022年客运量（350亿万人次）是2014年（750亿万人次）的45.2%，下降了一半不止。

针对这一严峻形势，程世东深刻剖析了背后的两大原因：

“第一，地面公交、轨道交通等公共交通的吸引力和竞争力不够，小汽车、电动自行车等竞争对手非常强大，它们经历了快速发展和普及，已经走进千千万万百姓家，特别是电动车的拥有量和使用量基本超过了小汽车和公共交通。”

“另外一个原因就是企业的财务面临着长期的严重的挑战。近几年，全国有不少的城市公交停运，轨道交通的运营和养护成本也居高不下，压力巨大。然而，公共交通企业的主营收入——票款收入却在不断下降，下降的因素除了客流量大幅度地减少之外，从全国来看，现存的客流量里40%是免票的群体，甚至有些中小城市超过80%。除此之外，政府的补贴规模也在减少。”

《城市公共交通条例》出台

2024年，《城市公共交通条例》（下称“《条例》”）出台并正式实施，在程世东看来，这对整个行业来讲是“恰逢其时、及时雨、雪中送炭”。

程世东解读，《条例》仍继续秉承着公交优先的理念，在强调安全的前提下，着重针对当前的两大问题，提出了切实有效的解决措施。“这是为整个行业的可持续发展奠定了制度性保障，也是落实三中全会提到的在法治的轨道上深化改革，将成熟的政策措施及时上升到法律的具体的体现。”

在地面公交的客运量出现大幅度减少的情况下，不少人对“公交优先”理念提出质疑。

在程世东看来，客运量减少并不意味着不重要，也并不意味着要放弃公交优先，原因有二：其一是我国城市人口体量大，即使在拥有城市轨道交通的大城市，道路资源依然紧缺，只有让一部分人选择占用道路资源较少的公共交通，才能最大化所有人的出行效率；其二是公交作为一种绿色低碳的出行方式，优先发展公交对于实现“碳达峰”“碳中和”目标具有重要意义。

程世东还特别强调，“公交优先”并不意味着“保持公交主体地位”。公交优先，是让公共交通具有更好的吸引力和竞争力，从而吸引更多的人选择公交出行，而非强制要求公交在出行方式中占据主导地位。公交是否占据主体地位，是需要根据出行需求特点、道路资源、其它出行方式的竞争力等多方面决定的。

对于公交客运量当前低迷的现状，程世东展现出了乐观的态度。他认为，以前客流量的大幅下降是因为竞争对手——小汽车、电动自行车过于强大，目前，电动自行车已经基本普及到位，小汽车使用增加潜力不大，再加上公交自身改善、吸引力和竞争力提高，轨道网络基本稳定，“因此，公交的客流量将稳定并逐步回升，轨道交通客运量也会稳步提高。”

提高城市公共交通的吸引力、竞争力

在广州、深圳等特大城市，轨道交通已成为公共交通的主力，但仍面临着一些挑战。具体而言，存在“最后一公里”的困扰，即乘客从目的地到地铁站的步行距离较远；换乘站点之间的距离也相对较长；此外，部分线路在高峰时段显得尤为拥挤，而另一些线路则发车间隔较长，影响了乘客的出行体验。

面对这些挑战，程世东提出了两大改善方向。首先，提高发车密度，缩短发车间隔，以缓解高峰时段的拥挤状况。其次，量力而行地建设新线，进一步加密路网，优化线路布局，使轨道交通更加便捷高效。

谈及常规公交的地位，程世东指出，即使在轨道交通发达的今天，常规公交依然扮演着举足轻重的角色，在超特大城市，常规公交与轨道交通共同承载客运走廊的重任；而在大城市中，地面公交仍占据着公共交通的主体地位。“更重要的是，在所有城市中，常规公交更是作为一项公益性、托底性的基本公共服务，为老年人、弱势群体等提供出行保障。”

然而，现实中却存在许多人不愿选择地面公交的情况。根据《公民生态环境行为调查报告（2022 年）》，速度太慢、可靠性不足、站点距离远等是问题的症结所在。

如何提升群众乘坐地面公交的意愿？程世东提出了以下两个策略：

首先，提高公交的速度和可靠性是至关重要的。程世东提出可以设置公交专用道，并确保这些专用道连续、成网，从而有效保障公交的路权。“当然，在设置公交专用道时，需要谨慎考虑其位置和时间段，以确保其最大化地发挥作用。”

其次，需要改善两端“最后一公里”的接驳与换乘便利性。在程世东看来，这可以通过多种方式实现，如以公交车站为圆心，500米为半径开放可供行人、自行车通行的社区；在站点周边改善步行、自行车骑行和停放条件；利用接驳公交、社区巴士等加强轨道与地面公交的衔接；以及利用城市更新的契机，以站点为核心进行TOD（以公共交通为导向的发展）综合利用开发。

推动城市公共交通财务的可持续发展

财务也是影响城市公共交通发展的重要因素。

如何推动财务的可持续发展？程世东认为，第一要降低成本，第二要增加收入，政府要“输血”，企业也要自己“造血”。

在降低成本方面，其一是建立各地合理化、差异化的服务标准。服务水平与成本往往是矛盾的：提供更好的服务水平意味着更高的成本，降低成本则在一定程度上会降低老百姓享受到的服务水平。因此，程世东认为，公共交通的基本服务水平，既要考虑老百姓的需求，也要结合政府的财政状况，“做到尽力而为的同时也要量力而行”。其二是降低企业运营中的关键支出项，如企业人员、车辆类型的支出成本。

在增加收入方面，第一是合理调整票价水平。理想状态下，公交票价的制定应兼顾居民可接受、政府可承受以及企业可持续的条件，但实际操作中，这三者往往存在冲突和矛盾。其中，确保企业可持续性是最为基本的原则，毕竟企业是服务的直接提供者。“近十几年，我国的公交票价基本没有增长，我认为可以有一定的上涨空间。”

第二，增加客流量是提升收入的有效途径。通过提高公交运行速度和可靠性，可以有效吸引更多乘客选择公交出行，从而增加客流量，带动收入增长。

第三，提升资源利用率，拓展企业多元化收入渠道也是关键。利用现有的闲置设施开展商业服务，如定制公交、广告业务等，同时开放场站、维修场站等资源，面向社会提供充电、维修等服务，进一步挖掘公交企业的潜力，增加收入来源。

在程世东看来，公交发展最重要的一点就是，政府的补贴要充足并及时到位。“这是《条例》中的一大的突破以及创新”，程世东强调。在这之前，各级人民政府在补贴公交经费上，贯彻的做法是有钱就补、没钱就不补，但本次出台的《条例》明确规定地方人民政府必须把公共交通的发展经费纳入本级预算，为公交运营以及建设经费稳定可靠提供了制度性保障。

程世东提出，在地方公交的资金支持上，不仅需要地方政府的鼎力相助，中央政府也应加大扶持力度。尽管公交服务具有鲜明的地域特性，属于当地人民政府的职责范畴，但三中全会已明确指出“适度加强中央的事权，提高中央财政的支出比例”。同时，公交作为基本公共服务的重要组成部分，中央政府同样肩负着不可推卸的责任。更何况，从推动绿色低碳发展的角度出发，环境治理与改善是地方人民政府和中央政府共同的使命，公交作为绿色出行的重要方式，其发展理应得到中央与地方政府的共同关注和支持。

文/何婕妤