【南方周末】专访张雪樵：检察公益诉讼十年，专门立法正当其时

办案领域已经从最初的基础民生领域，如生态环境、食药安全等方面，逐步拓展到特定群体保护、市场经济秩序、文物文化遗产保护等。

检察公益诉讼法立法涉及诸多利益关系、多方利益主体，在一些重要问题上存在理论争议，在立法技术上需要充分与现有法律协调对接，这些都决定了立法难度较大。

十四届全国政协常务委员、最高检副检察长张雪樵。

当损害国家和社会公共利益的违法行为发生后，苦于没有合适的主体提起诉讼维护公共利益，怎么办？

作为国家法律监督机关，检察院代表公众维权，并向法院提起诉讼——这就是检察公益诉讼。这项探索，始于2014年十八届四中全会提出的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。

2015年7月，全国人大常委会授权最高检在北京、内蒙古、江苏等13个省、自治区和直辖市开展为期两年的试点。2017年7月，修改后的民事诉讼法和行政诉讼法实施，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。

到2025年，这项实践已持续10年。10年间做了什么探索？未来又会有什么发展？针对检察公益诉讼话题，南方周末记者对话十四届全国政协常委、最高检副检察长张雪樵。

探索新领域

南方周末：检察院最早进行公益诉讼探索时，案件大多集中在环境和资源保护领域。可否介绍一下这个领域中检察公益诉讼的成效？

张雪樵：全国检察机关深入践行“绿水青山就是金山银山”的理念，办理该领域公益诉讼54万余件，彰显公益司法保护“中国方案”价值。最高检直接立案办理的长江船舶污染公益诉讼专案，共立案602件，有力推动流域船舶污染系统治理。联合水利部开展“携手清四乱 保护母亲河”、黄河流域水资源保护等专项行动，开展黄河公益保护基层行，指导各地强化对黄河流域节水控水、水土流失治理、工业污染和矿山生态治理、防洪安全等突出问题的监督。

最高检直接办理万峰湖、南四湖、珠江水环境等流域生态环境保护系列专案，形成检察公益诉讼在破解流域治理等世界性难题上的独特成效。在珠江专案中，贵州省检察机关围绕珠江流域水环境治理办案134件，推动投入3800余万元新建改造排污设施，收缴矿山地质环境恢复基金等2000余万元。开展“守护海洋”专项监督，推动斑海豹、海龟等涉案野生动物救护和放归工作规范化。开展“公益诉讼助力高标准农田建设”专项工作，针对项目选址不合规、质量不达标、建后管护不到位、建设资金流失、“非农化”等问题办案4300余件。

南方周末：除此之外，在检察公益诉讼上，检察机关还在哪些领域内发力？

张雪樵：聚焦国有财产、国有土地使用权出让、国防和军事利益、英雄烈士名誉荣誉、文物和文化遗产保护等重点领域开展监督。针对税费流失、恶意拖欠土地出让金、长期闲置土地等问题，办案8万余件。浙江、北京两地督促追缴成品油领域欠税5亿余元。与退役军人事务部联合开展全国县级及以下烈士纪念设施管理保护专项行动，推动修缮7772处设施。

在食品药品安全、安全生产、个人信息保护、反电信网络诈骗、特定群体权益保护等与人民群众生产生活密切相关的领域，回应人民群众对美好生活的期待。最高检部署无障碍环境建设专项监督，并直接立案办理了药品说明书适老化改造等案件。天津市、江苏省扬州市、江西省抚州市等针对医疗机构、公交站台无障碍设施缺失问题开展监督，改善残疾人就医、出行条件，有力促进人权保障。

南方周末：目前，检察公益诉讼的法定办案领域包括多少领域？

张雪樵：目前，检察公益诉讼法定办案领域除2017年修订的行政诉讼法和民事诉讼法规定的4个传统法定领域，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让外，2018年以来，全国人大常委会通过制定或修订单行法又新增英雄烈士保护、未成年人保护、军人地位和权益保障、安全生产、个人信息保护、反垄断、反电信网络诈骗、妇女权益保障、无障碍环境建设、文物保护等领域。

办案领域已经从最初的基础民生领域，如生态环境、食药安全等方面，逐步拓展到特定群体保护、市场经济秩序、文物文化遗产保护等。

此外，检察机关还在积极稳妥地探索其他新领域案件办理，如网络治理、公共安全、金融安全、新业态劳动者权益保护等。

南方周末：在其他领域开展公益诉讼情况如何？

张雪樵：据统计，2024年全国检察机关在公益诉讼其他领域立案办案主要涉及公共安全、消费者权益保护、国防和军事利益保护、老年人权益保障、劳动者权益保障等领域。

如在国防军事利益保护方面，各级检察机关依托军人地位和权益保障法定领域，加强军地协作，不断巩固深化净空、净海等专项行动成果，以“小专项”精准服务国防和军队现代化建设。

在劳动者权益保障方面，主要依托安全生产和妇女权益保障等法定领域开展监督办案。最高检与全国总工会先后联合印发会议纪要和协作文件，推动各省级检察院和省总工会建立协作机制，全国总工会、最高法、最高检联合发布了一批劳动法律监督“一函两书”协作典型案例。

加强行政公益诉讼起诉力度

南方周末：检察机关主要通过什么途径发现公益诉讼线索？

张雪樵：发现公益诉讼案件线索的途径主要包括：自然人、法人和非法人组织通过“12309”检察服务中心的举报；

检察机关在办案过程中发现。依托内部各业务部门间的协作机制，其他检察业务部门将履职中发现的公益诉讼案件线索移送至公益诉讼检察部门；

行政执法信息共享平台上获取。检察机关与行政机关建立执法信息共享平台，通过平台重点筛查行政机关不履职或者违法履职等涉及公益诉讼案件线索；

国家机关、社会团体以及人大代表、政协委员等转交；新闻媒体、社会舆论的反映；最高检搭建的“益心为公”志愿者检察云平台，通过公益诉讼志愿者为检察机关提供案件线索、专业咨询、技术支撑等；还有大数据法律监督模型，针对具体领域公益损害情况，通过数据碰撞、数据筛查能够获得同类案件线索，提高办案质效。

南方周末：你前面提到，跨区域、跨流域和重大公益诉讼案件被认为是办理中的一个难点。办理这类案件有什么经验，可否展开讲讲？

张雪樵：跨区域、跨流域生态环境保护是世界性难题。最高检直接立案办理万峰湖、南四湖、珠江流域水环境治理以及长江船舶污染治理等系列案件，形成了检察公益诉讼流域治理标志性品牌。

首先，四级检察机关一体化办案。流域治理涉及的区域范围广、监管环节复杂、行政职能部门多、层级不一，需要统一目标、共同行动。在上述的流域治理专案中，采取最高检负责主案、地方检察机关同步办理关联案件的“大兵团”作战模式，四级检察院一体化履职，打破固有框架和区域壁垒，推动全流域联动、多部门协同治理。在长江船舶污染治理专案中，五百多个基层检察院按照统一要求、统一标准办案，为了同一个办案目标，攥指成拳，发挥出“1+1＞2”的治理效能。

其次，发挥行政公益诉讼效率价值。行政权行使遵循效率原则，而行政公益诉讼的目标任务是激发行政机关依法履职。为此，创新设立行政公益诉讼磋商和检察建议程序，以督促行政机关履职为核心诉讼请求等程序制度，确保最大限度发挥行政机关在流域治理中的体制优势。南四湖专案共办理185件行政公益诉讼案件，其中只有1件向法院提起诉讼，其他都在审前解决了问题。

最后，建立“行政+检察”协作机制。最高检先后与自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部等建立公益诉讼协作机制，通过督促流域相关行政机关统一执法标准，从根源上解决上下游生态治理不统一问题。最高检在南四湖专案中主动协调生态环境部淮河流域生态环境监督管理局，共同督促山东、江苏、安徽、河南四省编制南四湖流域水污染物综合排放标准，为南四湖流域成功治理奠定了基础。

此外，还要注重现代科技赋能。基于重要流域生态环境问题涉及面积大、空间广、要素多、时序长，检察机关在办理流域生态环境治理公益诉讼案中，运用卫星遥感、无人机航拍、快速检测为代表的“空天地”一体化技术支持体系，深化大数据法律监督模型应用场景，提升线索发现、调查取证、损害评估能力，用科技赋能流域监督治理。最高检运用卫星遥感技术，发现珠江流域存在的非法网箱养殖、河道采砂等74条线索。

南方周末：注意到近两年最高检强调以公益诉讼“可诉性”提升办案“精准性”“规范性”，这是有什么考量？

张雪樵：“可诉性”是最高检党组坚持问题导向，在检察公益诉讼进入发展新阶段提出的重要办案要求。它是区分检察公益诉讼和其他制度、公益诉讼检察建议和其他检察建议的重要依据。因此，我们更加注重以“可诉性”为核心，准确把握公益诉讼履职的介入条件、时机和尺度，始终聚焦法律监督主责主业，严格依法办案。

提起诉讼是集中体现以法治思维和法治方式开展监督的履职手段。在行政公益诉讼中，要强调加强检察建议与提起诉讼相衔接，将诉讼作为之前阶段能够取得效果的有效保障和最终手段。

在检察机关制发检察建议后行政机关仍不依法履职、公共利益仍处于损害状态的，必须当诉则诉。近两年，我们着力引导各地持续加强行政公益诉讼起诉力度，开展定期研判督导，深化细化实化案件质量检查和评查，提升起诉案件质效。

专门立法难在哪儿？

南方周末：检察公益诉讼法已列入全国人大常委会立法规划。如何看待检察公益诉讼专门立法的价值？

张雪樵：党的十八届四中全会以来，检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地，从初创开拓到发展完善，制度价值不断展现，实践成效有目共睹。此时检察公益诉讼专门立法正当其时。

专门立法，也是回应检察公益诉讼司法实践需要。当前检察公益诉讼规则散见于多部单行法律，且多为原则性、授权性条款，“两高”出台的司法解释，也未能涵盖全部办案流程。法律规范的碎片化和迟滞性导致的法律供给和制度体系化不足、协调性缺失问题日益凸显，与检察公益诉讼高质量发展现实需求之间存在明显错位，制约了制度发挥独特性和专业化优势。专门立法在构建系统、协调的公益诉讼制度体系同时，能够填补当前的规则空白，为检察公益诉讼运行提供更高层次、更全面的保障。

此外，也能满足人民日益增长的公益保护需求。十年来，检察公益诉讼聚焦人民群众对美好生活的期待，开展一系列司法实践，为立法提供了高质量样本。如最高检部署无障碍环境建设专项监督，直接立案办理药品说明书适老化无障碍改造公益诉讼案等案件，就为制定无障碍环境建设法提供了实践支撑。专门立法将成熟的实践经验上升为法律，公益保护的“中国方案”有助于进一步提升公益保护的效能，以法治之力更好守护人民群众的美好生活。

南方周末：这部法律的立法过程有什么争议或难点吗？

张雪樵：检察公益诉讼法立法涉及诸多利益关系、多方利益主体，在一些重要问题上存在理论争议，在立法技术上需要充分与现有法律协调对接，这些都决定了立法难度较大。

首先，“难”在检察公益诉讼法的开创性。检察公益诉讼制度极具中国特色，由检察机关提起真正意义上的行政公益诉讼在世界范围内都十分少见，可以说是独树一帜。同时，作为保护公共利益的客观诉讼，与行政诉讼法、民事诉讼法等以保护私益主体合法权益为目的的主观诉讼，在制度设计上存在较大不同。这部法律不仅涉及检察权、审判权、行政权的配置问题，涉及国家利益、社会公共利益和个人利益的协调问题；还要协调各种诉讼的形态之间的关系；也要协调与相关部门立法之间的关系，这是我们在立法中需要面对的难题。

其次，“难”在对十年公益诉讼检察实务的全面总结和准确回应。在十年的司法实践中，各地检察机关在办案程序等方面存在差异，立法机关如何提炼、总结检察公益诉讼十年来的实践经验，凝练其中优秀办案经验和检察公益诉讼的特殊规则并反映到立法当中，是推进专门立法过程中需要持续思考的问题。

同时检察公益诉讼法还需要直面实践中的难点痛点堵点，有效地回应现实办案需求。例如面对实践中检察机关调查收集证据保障不足这一制约公益诉讼办案的突出问题，在专门立法中应当如何解决等。

（来源：南方周末 记者：韩谦）