行政机关能否直接向香港当事人公告送达行政文书？丨实务方圆

笔者近期遇到了这样一件涉港行政诉讼案件：内地某市自然资源局根据案外人申请，认定我国香港A公司于该市取得《建设用地批准书》所提供的材料为虚假材料，故自然资源局作出《决定书》撤销A公司取得的《建设用地批准书》。《决定书》作出后，自然资源局径行于该市发行的报刊上以公告方式送达上述《决定书》。A公司得知该行政行为时已是数年之后，于是提起行政复议，但复议机关以超过复议时限为由驳回了A公司的复议申请，遂引发行政诉讼。

从1999年的田永诉北京科技大学案到2019年柴丽杰诉上海大学要求履行法定职责案，实践中因行政文书送达纠纷而引发的诉讼案件并不罕见，涉及送达程序的司法纠纷数量庞大。尤其在本案当事人系我国香港企业的情况下，如何向其送达文书才能保证行政相对人的知情权？本文梳理了相关法律规定，并加以简要概括。

一、行政执法文书送达相关规定

经梳理，我国在行政执法文书区际送达领域并未有专门规定，由于送达规则多见于民事诉讼法领域，我国内地行政法规大多规定适用《民事诉讼法》的送达规定。如2021年《行政处罚法》第61条规定，“当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。

笔者认为，虽然我国内地行政法规并非完全明确规定依据《民事诉讼法》进行送达，但根据《行政处罚法》第六十一条、《行政强制法》第三十八条、《行政复议法》第八十八条规定之精神，甚至在《行政诉讼法》第一百零一条也规定对送达的未尽事项也要适用《民事诉讼法》的情况下，行政机关在送达行政执法文书时，应当遵循或参照《民事诉讼法》规定的送达程序。尤其是涉及对行政相对人权利处分时，行政机关还是应当尽可能依照现有的送达相关规定对相对人进行权利告知，维护行政相对人知情、表达的权利。

对行政执法文书送达的相关规定

（表1 ）

二、我国法律关于涉港澳

送达的规定

我国涉港澳送达规定以司法文书送达为主，由于司法程序严谨性的要求，司法文书的送达程序非常繁琐，在涉港澳送达方面更是如此。如我国涉港澳民商事司法案件所需参照适用的《民事诉讼法》第283条即规定了11种对在我国领域内没有住所的当事人送达诉讼文书的方式，但这些送达方式并非简单的并列关系，行政执法机关不得随意自行确定，而应按照各送达方式之间的内在关系进行梯次选择，并且，仅在前10种方式均无法送达时方可采公告送达。我国关于涉港澳送达的适用规定还包括《关于内地与香港特别行政区法院相互委托送达民商事司法文书的安排》《关于涉港澳民商事案件司法文书送达问题若干规定》等，这些规则系统规定了涉港澳民商事案件司法文书送达的各种途径，包括依《送达安排》送达、直接送达、向代理人送达、向代表机构送达、邮寄送达、电子送达、公告送达等。

而由国家行政机关作出的行政执法文书不属于司法文书的范畴，虽说在涉港澳送达方面需格外注意法定程序方面的要求，但在我国行政系统中尚不存在区际协助平台的情况下，要求行政机关严格遵循《民事诉讼法》相关送达规定，尤其是受送达人不予配合的情况下，既不经济，也不效率。

在执法实践中，公告送达因适用时缺乏程序上灵活性，加之受送达人往往不愿予以配合，其现已逐渐演变成送达机关在送达不能的情况下的无可奈何之举。在权衡行政效率要求和民事诉讼法公正价值的问题上，有法院认为，由于部分行政行为面向人数众多且不特定，考量行政效率，可依法径行采用公告送达。如我国法院在（2017）京01行初230号行政判决书中论述道：“环境保护行政主管部门应当定期向社会公告建设项目竣工环境保护验收结果。有些行政行为因涉及面广，影响人数众多，不便直接送达，故采用公告送达的方式，此系基于行政效率之考量，兼顾公众私益保护之目的，并非是针对受送达人下落不明的送达方式。而公告送达作为一种特殊的送达方式，具有推定知悉的法律效力，即其生效并不受行政行为相对人是否实际知晓行政行为内容的影响。”

三、对涉港澳行政执法

文书公告送达的思考

正如迈克尔·D.贝勒斯教授曾指出，“通知的权益和发表意见的机会是如此之根本，以至于只有存在最重大的理由，并且尽一切可能保护被告利益时，才可削减”。

笔者认为，在现行《行政处罚法》等行政法律未区分域内域外送达的情况下，行政执法文书区际送达应以确保受送达人确实知悉行政行为为原则，辅以经济效率原则，兼采《民事诉讼法》的各类送达方式，且可根据事实详情在程序要求上予以适量变通，在不违反相关规定的前提下，可选择一种或并用多种方式，降低因送达失败所产生的法律风险，确保行政执法文书的有效送达，保障行政相对人的合法权益及行政执法程序的顺利进行。但不论如何，送达的目的是使当事人知悉行政行为内容及救济途径，这是送达不论如何都不能突破的变通底线。笔者赞成行政执法文书送达应在民事诉讼送达规定的基础上予以适当变通的意见，但认为公告送达应当以穷尽其他手段送达为前提。

根据国际私法中关于送达的一般原则以及我国在司法协助方面的实践，在涉及我国香港企业、居民的情况下，应当尽可能采取符合我国香港地区法律规定的送达方式，或者通过区际司法协助机制来实现有效送达。如我国香港地区《政府土地权(重收及转归补救)条例》第7条规定，当土地转归特区政府时，行政行为通知书不仅需要依直接送达、邮寄送达、留置送达其中一种方式送达行政行为相对人，还需同时于我国香港地区《宪报》上刊登公告，以确保当事人收悉自身权利状况及救济途径。

最后，如本文开头提及的案件，该市行政机关未穷尽其他送达方式，直接在该市市级报刊上对香港企业公告送达。《建设用地批准书》的撤销将导致在此基础上取得的建设用地使用权的撤销，直接关乎行政相对人的重大合法权益。何况本案当事人为我国香港企业，本就在内地信息获取的方面处于不利地位，不论行政机关从经济效益上作何考量，都应至少尽更大可能以保证其知情的权利。《最高人民法院关于涉港澳民商事案件司法文书送达问题若干规定》第九条规定，“人民法院不能依照本规定上述方式送达的，可以公告送达。公告内容应当在内地和受送达人住所地公开发行的报刊上刊登，自公告之日起满三个月即视为送达。”参照该司法解释规定的精神，即便本案内地行政机关有正当理由对民事送达规定的要求予以变通，也至少应在我国香港地区报刊上作出公告。在法治中国、法治社会的新时代背景下，行政机关严格依照法定程序办事，兼顾我国香港与内地间的法律衔接，将更能体现我国在大湾区法治建设方面所取得的巨大成就，展现我国对民营经济发展的信心与努力，为世界范围内不同法域间的法律衔接问题给出中国方案、中国智慧、中国贡献。

编辑：六零零