高瑞东：从减税视角出发，特朗普后续关税力度几何？

高瑞东、周欣平（高瑞东 系光大证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

核心观点

核心观点：

2025年2月中旬，众议院预算委员会通过《2025财年预算决议》，特朗普的减税议程迈出第一步。决议要求：延长2017年特朗普首个任期内出台的减税条款，计划在未来十年减税4.5万亿美元，强制性支出需合计削减2万亿美元，部分支出需控制增幅，未来十年共削减政府开支1.5万亿美元。此外，决议要求将债务上限提高4万亿美元，按当前美国政府支出水平，下一轮债务上限谈判将推迟到2026年中期选举后。

从减税视角出发，特朗普后续关税的力度几何？减税法案将通过“预算调解”程序推进，避开参议院民主党阻挠，但要求不得增加长期赤字。从《2025财年预算决议》看，未来十年内扣除减支后的财政缺口为3万亿美元，假设实现1万亿美元的减支目标，则减税带来的十年内财政缺口为2万亿美元，约2000亿美元/年。但现阶段对加墨两国加征25%关税，对华加征10%关税仅能带来约1000亿美元/年的财政收入，指向现有关税水平并不足以满足减税政策的财政平衡要求，后续特朗普或进一步提高关税，极端情况下，不排除将取消中国最惠国待遇纳入减税法案的可能性。

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一、众议院推进《2025财年预算决议》：减税法案迈出第一步

2025年2月13日，众议院预算委员会以21票赞成、16票反对结果，将《2025财年预算决议》（下文简称《决议》）提交众议院全体审议，特朗普的减税议程迈出第一步。《决议》核心内容主要为三方面：

第一，延长2017年特朗普首个任期内出台的减税条款，计划在未来十年减税4.5万亿美元。从规模看，减税规模略低于此前CBO预测，反映出共和党对于财政赤字扩张的慎重。2025年2月，CBO预测特朗普减税政策将在未来10年导致联邦政府减少5万亿美元至11.2万亿美元的税收，本次共和党提出的4.5万亿美元的减税规模处于CBO预测的下限。

第二，为控制财政赤字，强制性支出需合计削减2万亿美元，部分支出需控制增幅，未来十年共削减政府开支1.5万亿美元。为减少政府债务负担，《决议》对政府减支做出要求，其中，要求医保、社保、食品援助等政府强制性支出削减2万亿美元，如无法满足，则4.5万亿美元的减税额度就会被相应压缩以弥补差额，引入动态调整机制是争取共和党保守派支持的关键。此外，军事、国土安全、司法等委员会则要控制赤字增加幅度，未来十年增幅分别不超过1000亿美元、900亿美元、1100亿美元。

其中，根据《决议》，减支主要依靠削减食品、医疗以及教育方面的补助，并要求相关委员会在2025年3月27日前提交执行报告。（1）众议院农业委员会，要求十年内削减不少于2300亿美元支出，该机构主要负责美国食品券和农业补贴的发放。（2）众议院能源与商业委员会，要求十年内削减不少于8800亿美元支出，该机构负责监管美国的医疗补助（Medicaid）和部分医疗保险（Medicare）。（3）众议院教育和劳动力委员会，要求十年内削减不少于3300亿美元支出，或与美国的学生贷款计划相关。

第三，为解决政府债务上限问题，将债务上限提高4万亿美元。相较于2024年12月，特朗普表态支持废除债务上限的提议更具有可行性。考虑到2024财年美国政府赤字为1.8万亿美元，简单推算提高4万亿美元的债务上限可支持约2年的财政支出需求，也即下一轮债务上限谈判将推迟到2026年中期选举后。

二、特朗普减税法案未来将如何落地？

众议院预算委员会通过《2025财年预算决议》只是第一步，减税仍面临阻力。民主党方面，反对削减福利支出与对富人减税，例如，预算委员会民主党成员布伦丹·博伊尔(Brendan Boyle)表示“共和党的计划是糟糕的政策，背叛中产阶级，不仅削减了数百万美国人所依赖的关键项目，同时增加数万亿美元赤字，以资助大型企业和亿万富翁”。此外，众议院民主党领袖哈基姆·杰弗里斯(Hakeem Jeffries)抨击该计划是向“亿万富翁和富有企业”提供资金。

共和党方面，保守派仍希望削减更多的强制性支出。例如，预算委员会共和党成员奇普·罗伊（Chip Roy）表示，需要削减2.5万亿美元的支出，高于《决议》中列出的削减2万亿美元强制性支出的目标，“还有很多问题没有得到解答”。此外，前众议院自由核心小组主席斯科特·佩里（Scott Perry）也表示预算决议“是一个起点，有改进的空间”。

考虑到目前共和党在众议院仅以218:215[1]、在参议院以53：47[2]的较小优势领先，减税法案预计将通过“预算调解”程序推进，避开参议院民主党阻挠。一般而言，“预算调解”程序（Reconciliation），被用于绕过参议院冗长议事（filibuster）的阻挠，使得立法提案在参议院达到简单多数（50票以上）即可通过，不需要获得正常通过法案所需的60票，控制参众两院简单多数席位的党派理论上可以单边通过对于财政有重大影响的法案。

但“预算调解”程序的使用受到严格控制，“伯德规则”限定了预算调和法案适用的范围，特别是带来长期财政收支大额缺口的措施。其中，规则适用的法案不能增加所涵盖的期限（通常为10年）之外任何一年的赤字，除非法案的其他条款可以抵消相应的支出。这意味着特朗普减税法案若想要借助“预算调解”程序通过，需提供减税的资金来源，而为了抵消减税带来的财政赤字，大概率要求共和党提高关税、削减财政支出，前者特朗普已经借助行政命令快速落地，后者将在政府效率部门（DOGE）指导下完成。

从政策推进的时间看，预计减税法案的草案最早在2025年年中发布，下半年交由两院审议后通过，整体节奏类似于2017年。考虑到民主党的反对，以及共和党内保守力量对削减政府开支的强硬诉求，减税法案推进仍面临阻力，距离正式落地仍需要时间。（详见2025年1月21日外发报告《野心与现实：特朗普首日新政评述——<大国博弈>系列第七十六篇》）

三、从减税视角出发，特朗普后续关税的力度几何？

前文提及，在使用“预算调解”程序的情况下，减税法案将被要求不得增加长期赤字，需满足财政平衡要求，不排除特朗普将提高关税，甚至在极端情况下取消中国最惠国待遇[3]作为减税资金来源，并纳入减税法案的可能性，亦或承诺征收更高的长期关税，以让党内保守派因潜在的关税收入而愿意支持更大的赤字增加。

从《决议》看，可以简单估算减税带来的长期财政缺口约为2000亿美元/年。《决议》规定未来十年减税规模为4.5万亿美元，政府削减开支1.5万亿美元，财政缺口为3万亿美元。我们假设在政府效率部门（DOGE）指导下，能够实现1万亿美元的减支目标，则减税带来的十年内财政缺口为2万亿美元，约2000亿美元/年，我们将其作为长期的财政缺口水平进行测算。

按静态测算看，现阶段已落地关税政策（对华10%、对加拿大和墨西哥25%的关税）能够基本弥补财政缺口。根据2023年美国商品进口额测算，墨西哥、中国和加拿大分别向美国出口4801亿、4480亿、4312亿美元商品，约占总进口额的4成，特朗普加征关税落地后，能够基本弥补财政缺口，额外带来2726亿美元/年（=4801*10%+4480*25%+4312*25%）的关税收入。

但考虑到各国的关税反制、转口贸易等影响，关税实际带来的收入将小于静态测算结果。美国税务基金会、预算实验室模拟结果显示，对加拿大和墨西哥加征25%关税，对华加征10%关税仅能带来约1000亿美元/年的财政收入，而在10%的全球普遍关税、60%的对华关税的组合下，才能够带来更接近2000亿美元/年的财政收入，以弥补减税带来的财政缺口——上述计算意味着现阶段特朗普落地的关税水平并不足以满足减税政策的财政平衡要求，后续关税税率有进一步抬升的风险。

从财政角度来看，现阶段关税强度尚不足以弥补财政赤字，2025年特朗普政府施压中国出口力度或有抬升风险，需做好关税冲击的心理预期。对特朗普而言，关税并非是简单的贸易政策，也是对内减税实现财政平衡的重要手段。为财政平衡要求，不排除特朗普进一步提高关税，甚至将取消中国最惠国待遇纳入减税法案的可能性。此外，上述测算并未计入政府减支幅度不及预期，大量驱逐移民等方面的支出等，上述因素或导致后续财政缺口的进一步扩大。

其中，移民方面，根据美国移民委员会估计，按每年驱逐一百万非法移民计算，每年也要花费超过880亿美元，其中最大的两项开支是雇佣执法人员和建造大规模拘留中心。（详见2025年1月21日外发报告《野心与现实：特朗普首日新政评述——<大国博弈>系列第七十六篇》）

从立法进程看，部分共和党人已经在考虑将关税立法纳入减税法案的可能性。2025年1月，众议院筹款委员会将10%的全面关税纳入了延长减税措施的选项清单中，同期众议院预算委员会主席乔迪·阿灵顿表示，“将关税计入收入将需要国会将其作为立法进行表决，这是一个可以考虑的合法项目，事实上，它已经进行了讨论和辩论，但还没有最终计划。”展望看，若后续美国政府减支进度不及预期，在特朗普不愿意削减减税力度的情况下[4]，强化关税或成为可能选择。

其中，美国国会对取消中国最惠国待遇讨论较多。2025年1月20日，特朗普行政首日发布备忘录，要求内阁评估有关给予中国永久正常贸易关系地位的立法。2025年1月23日，美国众议院中国问题特别委员会主席约翰‧穆勒纳尔（John Moolenaar，共和党人）联合汤姆‧苏奥齐（Tom Suozzi，民主党人）共同推出《恢复贸易公平法案》[5]（Restoring Trade Fairness Act），要求撤销中国永久正常贸易关系（PNTR，“最惠国待遇”）。同时，参议员汤姆‧科顿（Tom Cotton，共和党人）和吉姆‧班克斯（Jim Banks，共和党人）也在参议院提出了配套法案。此前在2023年，科顿和时任参议员万斯（J.D. Vance，现任美国副总统）也提出过类似的法案，要求终止中国最惠国待遇。

从税率看，若美国取消中国最惠国关税待遇，参考《恢复贸易公平法案》内容，将对华征收“基础税率35%”，叠加现阶段301框架下约23%的额外关税（2018年中美贸易摩擦平均加征约13%+2025年2月落地的10%关税），对华平均关税将升至近60%，以及部分战略商品关税（税率分5年升至100%），预计最终对华平均税率将高于60%。若后续中美就关税谈判不顺利，极端情况下，对华60%关税或依靠取消中国最惠国待遇实现，不排除美国国会将取消中国最惠国待遇纳入减税法案的可能性。

从财政影响看，若取消最惠国待遇，静态测算，2023年美国进口中国商品大约4480亿美元，税率从现阶段的约20%升至60%，约每年带来4480*40%=1792亿美元关税收入，不过考虑到贸易反制，实际关税收入规模将低于上述测算。

[1]众议员马特·盖茨(R-FL)于2024年11月13日辞职、迈克尔·沃尔兹(R-FL)于2025年1月20日辞职，两席位空缺。

[2] 47名参议员中，含2名独立党派人士。

[3] 2025年1月，美国国会参众两院已分别推出议案，取消给予中国的永久正常贸易关系地位（最惠国待遇），分阶段征收高额关税，并终止对低价值中国进口产品的“小额豁免”的免税待遇。

[4]为实现财政平衡，2017年特朗普税改不得不引入“落日条款”，涉及个人的税收减免措施被设定截止期限至2025年，以避免对长期财政产生影响。

[5]根据法案内容，一旦终止对中国的永久正常贸易关系，国会将不再每年对其重新认证进行投票。法案将规定一套新的关税机制。最低关税率：非战略商品最低征收35%，战略商品最低征收100%，后者逐步实施：关税税率分五年逐步提高，第一年为10%，第二年25%，第四年50%，第五年达到100%。

四、风险提示

美国通胀上行速度超预期，经济下行速度超预期。