新一轮城市规划为何要淡化“国家中心城市”概念

新一轮国务院对中心城市规划批复文件中，“国家中心城市”已经淡化。

此前，一直有9个国家中心城市的说法。具体是：北京、上海、天津、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安。还有一批城市，一直在积极申请获得这一定位，比如沈阳、济南、长沙、合肥等。

在最新发布的2035总体规划中，“国家中心城市”的概念开始淡化，取而代之的是各类不同层次的“中心城市”。在已获批的城市中，广州、重庆、天津是“我国重要的中心城市”，而成都、杭州、南京则是“西部地区/东部地区重要的中心城市”，沈阳则是“东北亚国际化中心城市”。

我们注意到，有一种观点认为，按国务院最新的批复，“国家中心城市”从原来的9个缩小到了现在的4个，保留下来的5个城市是北京、上海、天津、广州、重庆，而成都、武汉、郑州、西安被降级，不再是“国家中心城市”。

事实上，在国务院的批复文件中，已经找不到“国家中心城市”这个字眼。天津、重庆、广州被明确为“我国重要的中心城市”，而北京和上海也没有这个提法，但这两个城市“天赋异禀”，北京是首都+四大中心——全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，上海是5个国际中心——国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心，大约也不太在意这个“国家中心城市”的头衔。

国务院给成都、武汉、郑州、西安四个城市总规的批复原文里，没有“我国重要的中心城市”的表述。这些城市获得的都是次一等的“大区中心”的定位。而在“大区中心”这个层面，其实也是分层次的，比如成都是西部地区重要的中心城市，郑州是中部地区重要的中心城市，西安是西部地区重要的中心城市。武汉是“中部地区的中心城市”，少了“重要的”三个字。

我们注意到，“国家中心城市”这个概念最新是2005年，由原建设部提出的。当时，建设部委托中国城市规划设计研究院编制了《全国城镇体系规划（2006-2010年）》，把北京、上海、天津、广州4个大城市确定为首批国家中心城市。但这个规划上报国务院之后，未能获得批复。2010年，住建部又委托中规院编制了《全国城镇体系规划（2010-2020）》，在国家中心城市的名单中增加了重庆，后来这个规划国务院也没有批复。

随后几年，国家中心城市的概念就断片了，暂停了下来。直到2015年底，国家开始酝酿雄安新区时，这一概念才重新活跃起来。在2015年底，中央财经领导小组办公室的领导在公开论坛上表示，“中国将加速发展一批中心城市，承担全国性的功能”，“中国要解决北京这样特大城市存在的城市病，需要再有十个类似北京这样的中心城市才行。”国家发改委也行动起来，在随后的几年里接连通过发函、批复相关规划的方式，宣布支持成都、武汉、郑州、西安建设国家中心城市。

总结一下，“国家中心城市”无论是概念的提出还是名单的批复，都来自于相关部委的“创意”，只能说是相关部管部委的共识。在国务院层面，从来没确认过这个概念。因此，“国家中心城市”从9个缩水到5个这一说法，从根上就不成立。

2024年以来，情况再次出现了变化。国家通过批复各地国土空间规划的方式，微调了各地的定位，国家中心城市的概念事实上获得了修正。

为什么要调整，各方观点不一，有两种甚为流行的说法，一种从GDP的角度出发，认为城市实力不够，拔苗助长没有实际意义，反而影响规划的严肃性、权威性。另一种则认为，受到疫情等超预期事件的影响，大城市无限扩张模式，正在得到反思。这些观点都有一定的道理。

不过，在我看来，规划调整后之所以淡化“国家中心城市”，是国家对相关的区域政策的做法，现在没有真金白银、实打实的政策。说白了，就是个荣誉头衔。重要的是，相关规划千人一面，没有突出城市个性。

当年，“有一位老人，在祖国的南海边画了一个圈”，于是深圳迅速崛起。试想，如果是在全国画了好多圈，会是个什么样子？

事实上，到处“画圈”也是近年来规划的“毛病”之一，比如早些年，继西部大开发之后，又提了东北全面振兴，之后中部地区崛起、东部率先发展等等一系列概念相继密集推出。各地都在抢头衔，上面也一视同仁发帽子。问题是，如果确认大家都是重点，那其实也就意味着，其实没有重点。