沈开艳、何畅：营商环境8.0版 以制度韧性定义全球城市竞争力

本文刊载于2025年2月16日《文汇报》第7版：文汇理论/智库

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上海自2018年首次发布优化营商环境行动方案以来，围绕“对标国际、服务企业”这一鲜明主题，坚持以制度创新驱动政策迭代，实现了从制度补短板到系统集成、从流程优化到生态体系重构的跨越。今年的8.0版行动方案，突出强调了“提升企业感受”这一关键理念，标志着上海营商环境建设进入经营主体体验驱动的新阶段，这一阶段本质上是将营商环境作为复杂适应系统，通过构建“制度供给—产业需求—技术创新”的共振机制，打造具有自组织能力的营商生态。这是上海顺应世界营商环境建设发展趋势、以制度创新推动全球城市建设能级跃升迈出的重要一步。

从效率优先到体验升级：营商环境改革的模式突破

从“政策供给”向“企业本位”转变，体现治理逻辑的深刻变革。过去7个版本方案已初步构建起“高效办成一件事”的上海特色政务服务框架，但企业仍面临政策“找不到、看不懂、用不上”的痛点。8.0版首次将“企业感受”放在突出位置，又是基于189条需求清单设计了58项任务，折射出背后“需求导向”的治理逻辑。比如，针对重复填报资料问题，推出“上海企业登记在线”数智化升级，实现表单智能预填、材料自动生成；针对检查扰企问题，全面推行“检查码”制度，通过数据共享减少多头检查。

方案制定从“政府能做什么”转向“企业需要什么”，本质上是营商环境治理主体性的重构。浦东新区生物医药产业“研发用物品白名单”制度突破传统监管框架，通过建立“企业申报—专家评估—动态调整”的协同治理模式，将通关时间压缩83%，推动上海生物医药产业规模突破9000亿元。这种基于产业特质的制度创新，彰显了营商环境改革从“削足适履”到“量体裁衣”的思维转化。

从“单点突破”向“立体网络”转变，体现政策方案的系统协同。相较于早期版本聚焦行政审批提速，8.0版更注重全链条服务能力的提升。在法治化领域，方案首次系统提出保护企业合法权益的6项措施，包括规范职业举报、优化异地执法协作等，直击企业“隐性成本高”的深层矛盾。在基层治理层面，通过“街镇吹哨、部门报到”机制，将服务触角延伸至中小微企业聚集的“最后一公里”。

从“对标世行”向“自主创新”转变，是全球坐标下的探索实践。作为世行评估的中国样本城市，上海在8.0版中既延续了世行新评估体系对“监管质量”和“公共服务”的重视，又结合本土实践形成创新突破。例如，在“获取经营场所”领域，通过区域空间生态环境清单管理，豁免部分项目环评手续；在“解决商业纠纷”领域，推动数字法院建设与国际仲裁机构合作，提升司法效率与公信力。同时，将服务颗粒度细化至生物医药研发、数据跨境流动等新兴领域；首创“营商环境体验官”机制，构建政府-企业-第三方协同治理架构；在数据要素确权、新型监管标准等制度空白领域率先破题，等等。

数字化与法治化双轮驱动：治理能力的系统性重构

数字化转型正在重塑全球商业文明的底层架构，这种重构深刻作用于上海“打造数字化转型标杆城市”的发展实践。8.0版行动方案最显著的特征在于，通过数字化工具与法治化框架的有机融合，构建起“技术赋能+制度护航”的新模式、兼具效能与温度的治理体系。在数据要素层面，临港新片区率先开展的数据跨境流动“分级分类管理”，实质就是在探索数字时代的新型贸易规则；在组织形态层面，“元宇宙政务大厅”的试水，预示着政企交互模式将从物理空间转向数字孪生空间；在价值创造层面，静安区“全球服务商计划”通过搭建数字贸易服务平台，推动知识密集型服务业突破地理边界。这些实践正在重塑营商环境的评价维度，标志着营商环境建设从制度赋能向算法赋能的跨越。

当数据成为核心生产要素，传统以时间为单位的“办理天数”指标，必将让位于以数据流动性为基准的“系统通量”评估。因此，上海需要积极应对的，不仅是政务服务“一网通办”的技术升级，更是构建适配数字生产方式的制度环境体系。

第一，数字治理要由传统的工具创新转向生态重塑。上海在政务服务数字化领域已形成领先优势，8.0版进一步聚焦数字技术对治理生态的重构。例如，“人工智能+政务服务”行动推动高频事项实现智能审批，申报预填比例提升至90%以上；“企业码”应用场景的扩展，使经营主体身份认证、政策申兑等流程无缝衔接。更具突破性的是，方案将数据要素纳入营商环境建设框架，如探索数据知识产权登记试点，推动200余个数据产品完成确权。这种从“流程优化”到“要素活化”的跃升，标志着数字化正从工具层面向生产力维度渗透。

第二，法治护航要由单一的风险管控转向权益保障。法治化是营商环境国际竞争力的核心指标。8.0版在规范政府行为、保护企业权益方面推出多项创新：建立涉企政策合法性审查机制，要求普惠性政策听取中小企业意见比例不低于50%；完善商事调解配套制度，支持市场化解纷服务；针对职业举报乱象，探索建立黑名单制度与柔性监管机制。这些措施不仅强化了市场主体的制度预期，更通过“良法善治”降低了企业应对不确定性的成本。

第三，包容审慎要由以往的刚性管制转向弹性治理。面对新经济业态的复杂性，8.0版展现了“包容与规范并重”的治理智慧。在监管领域，推广“721工作法”，即70%问题用服务解决、20%用管理解决、10%用执法解决；在产业支持方面，允许餐饮多元业态混合经营，为市井经济“松绑”。这种弹性治理模式，既维护了市场秩序，又为创新保留了试错空间，体现了超大城市治理的精细度与人文温度。

国际标杆与本土创新协同演进：制度型开放的新赛道

在全球产业链重构与科技革命加速的背景下，营商环境竞争已从“政策优惠比拼”转向“制度体系较量”。8.0版方案提出“实施高标准国际经贸规则试点”，不同于传统自贸区以关税优惠为主的开放模式，制度型开放更强调规则、规制、管理、标准的国际对接，这是更高层次的开放形态。

第一，要特别注重全球规则适配与本土经验输出的双向互动。上海既要对接世行新版评估体系，更需提炼自身改革经验。例如，在“纳税”领域，深化“税路通”跨境服务品牌，为跨国企业提供全周期税收支持；在“国际贸易”环节，扩大高新技术货物布控查验享惠范围，提升通关便利化。这些举措既符合国际高标准经贸规则，又融入了长三角一体化、自贸试验区等区域特色，形成“国际范式+中国方案”的独特价值。

第二，要聚焦制度创新与产业变革的深度融合。8.0版将营商环境建设与科创中心、国际金融中心等城市战略有机结合。在要素保障方面，推动老旧商务楼宇更新与租赁住房建设，破解空间资源约束；在人才服务领域，深化“海聚英才”平台，赋予重点企业人才自主认定权。这种“制度—产业”协同创新模式，使营商环境优化成为产业能级跃升的催化剂。

第三，要加强构建治理共同体，即政府、市场与社会的新型关系。方案首次提出“营造良好社会氛围”，通过媒体观察员机制、政策直播等渠道，推动多元主体共治。在基层鼓励街镇探索监管创新与商居协调机制，激发治理末梢活力。从“政府主导”到“社会共治”转型，能够降低行政成本、培育市场自我修复能力，为营商环境可持续发展提供社会支撑。

优质营商环境不仅是便利化指标的组合，更是制度适应力、创新包容力、生态协同力的系统呈现。未来上海的营商环境建设，应当致力于培育滋养创新的制度土壤，打造更具韧性和进化能力的生态系统。从“国际规则接受者”向“制度创新策源地”转变，从“要素集聚型”增长向“生态赋能型”发展转型，构建一种兼具适应性、引领性、包容性的涉企服务体系范式，这种范式既服务于企业当下的获得感，更着眼于城市未来的可持续发展，这既是超大城市治理现代化的必然要求，更是上海在新一轮全球城市竞争中占据制高点的战略支撑。

（沈开艳、何畅，上海社会科学院经济研究所）