地方化债“加速跑”，今年置换债已发行超4800亿元

21世纪经济报道见习记者余纪昕 上海报道

近期，地方政府置换债发行节奏显著加快，截至2月12日，今年置换债新发行总规模已达4848亿元。

自去年新一轮化债安排下达以来，各地在防范化解隐性债务风险方面普遍采取积极行动，地方债务置换工作取得实质性进展。

东方金诚研究发展部执行总监冯琳告诉21世纪经济报道记者，置换债的作用在于推动隐债显性化，有助于缓解地方隐债偿还压力，助力地方实现隐债清零。同时，由于地方政府债发行利率不断下降，推动隐债显性化也有助于大幅降低地方债务融资成本，缓解付息压力。规模上看，2024年-2028年，用于置换隐债的再融资专项债和特殊新增专项债两项合计达到10万亿元，而2023年底全国隐债余额是14.3万亿元。

“这意味着，在不考虑特殊再融资债的情况下，置换债规模就可以覆盖隐债余额的70%。”冯琳对21世纪经济报道记者分析道。

置换债发行超4800亿元

自去年11月化债“组合拳”推出，未来几年地方置换债的发行节奏已基本明确。

新增专项债券方面，自2024年起连续五年，每年将从新增专项债券中安排8000亿元用于化债。再融资专项债券方面，新增6万亿元地方政府债务限额用于置换存量隐性债务，每年2万亿元，分三年实施。

2025年初，新一轮的置换债发行“起跑”。据DM梳理，截至2月12日，今年已有15地披露发行“置换隐债专项债”，置换债新发行总规模已达4848亿元。

记者注意到，发行额居前的是湖北省、浙江省、陕西省，发行额分别为699.82亿元、565亿元、564亿元。从发行期限来看，“置换隐性债专项债”仍以10年期-15年期的中长期限为主。以时间换空间，这相对于短期债务来说更能有效缓释地方偿债压力。

2月11日晚间，甘肃省财政厅公告，拟发行2025年第一批甘肃省政府债券。其中2025年甘肃省政府再融资专项债券（一至三期）募资用于置换存量隐性债务。这三期债券发行期限均为10年期，发行规模分别为25亿元、184.16亿元、164.06亿元，将于2月18日招标。

同日福建省财政厅亦公告，拟发行2025年第一批福建省政府一般债券（一期）、专项债券（一至六期）、再融资专项债券（一至三期），其中再融资专项债券（一至三期）募资用于置换存量隐性债务，债券期限分别为7年期、15年期、30年期，债券计划发行规模分别为33.35亿元、206.325亿元、206.325亿元，将于2月18日招标。

惠誉评级亚太区国际公共融资评级高级董事赵雨晴对21世纪经济报道记者表示，10万亿元化债方案中的置换债，旨在通过发行专项债券在未来五年内置换城投企业的隐性债务及清偿地方政府对企业欠款。未来三年，每年可用于债务置换的资金为2.8万亿元，这相当于惠誉预计的2025年到期城投债务的17%。

“这样可将城投企业再融资风险控制在合理水平，城投企业的独立信用状况或因杠杆显著降低而改善，融资成本也可能因较高利息成本债务的偿还而得到压降。”赵雨晴分析道。

债务置换精准发力

21世纪经济报道记者梳理各地2025年政府工作报告以及预算草案发现，在2024年底地方债务置换工作的加速推进下，多个地区表示正逐步实现隐性债务清零，与此同时融资成本已得到有效压降。

财政部预算司司长王建凡在1月10日国新办发布会上表示，隐性债务置换政策“松绑减负”的效果已经逐步显现。各地置换债务平均成本普遍降低2个百分点以上，有的地方还超过2.5个百分点，还本付息的压力大幅度减轻。

具体来看，天津市财政局表示，天津市2024年全口径化债成效显著，在加快政策性债券额度发行使用下，非标、高息隐性债务全部出清，有息隐性债务平均利率较上年降低1个百分点。

内蒙古自治区表示，地方政府融资平台压降66.5%，8个旗县隐性债务清零。吉林省则表示，全省存量隐性债务已降至1000亿元以下，全省58个县（市、区）隐性债务已清零，占到全部县（市、区）的82.9%。

另外，2024年多地实现债务等级颜色降档。

不少地区完成了“退红”任务。本溪市平山区表示，债务率由历史最高737%降至244%，退出红色高风险预警地区，呈现持续下降趋势。永安市政府工作报告提到，2024年再融资债券置换比例继续保持全省各县最高水平，全口径债务持续处于脱红区间。吉林省松原市表示，提前完成债务化解年度目标，在全省率先实现隐性债务清零，融资平台全部退出，债务风险等级实现降色、退出红色。

亦有诸多区县的债务风险等级进一步实现由“橙”转“黄”、“绿”。随州市曾都区表示，综合债务率下降32%，退出橙色风险等级。南通市通州区表示，积极争取置换债券额度60.5亿元，政府债务风险等级由“橙”转“黄”。内蒙古阿尔山市政府工作报告显示，2024年偿还债务本息12.68亿元，圆满完成“化债退橙”任务。赣州市寻乌县2024年争取特殊再融资债券额度总量全市第一，债务风险降级转色、由橙变黄。

促进城投公司转型

随各地化债有序进行，“实施全口径地方债务动态监测”和“推进融资平台改革转型”成为地方政府工作报告中频繁出现的热门关键词。而对部分负担较重、化债进度缓慢落后的地区来说，2025年债务置换的具体思路仍需重点关注。

后续地方隐性债务置换工作将面临何种风险和挑战？

惠誉评级亚太区国际公共融资评级高级董事赵雨晴对21世纪经济报道记者表示，目前债务置换仅覆盖隐性债务，然而，隐债范围之外的城投债可能规模更大。截至2023年末，全国范围内已披露隐性债务规模为14.3万亿元人民币，不到惠誉估算的城投债总额的25%。这部分超出隐性债务范围的城投债务也用于准政策性投资项目，由于这类项目的运营现金流有限，其对城投板块构成主要风险，这些项目的现金流可能不足以偿还债务，地方政府将不得不为其提供额外支持。此类用于政策性项目的城投债务未纳入隐性债务范围。

“因此，已披露的隐性债务总额对实际用于现金流不足公共项目的城投债务规模或有所低估。”她表示。

冯琳告诉21世纪经济报道记者，考虑到地方仍面临财政收支压力，以及除了隐性债务之外，还有规模更大的城投平台经营性债务，而平台普遍自身造血能力不足，仍需依靠财政资源或新增融资进行债务偿还，因此，地方在利用置换债化解隐债的同时，还应平衡好化债和发展之间的关系，并通过构建债务风险管理的长效机制、提升债务资金使用效率等方式，解决深层次问题，夯实本轮化债的成果，避免陷入化债循环。

记者注意到，债务置换将部分高息城投债转化为地方政府债，这对城投公司的转型进程起到加速作用。在2025年地方政府工作报告中，多地不约而同提到了区域城投退平台进度和相应融资平台数量压降情况。因而，城投公司未来的融资和转型方向值得关注。

“即使地方政府有意愿为其提供支持，超出范围的债务仍将由城投公司依靠自身的运营和融资能力偿付。”赵雨晴则对21世纪经济报道记者表示，不同地区城投企业的投资模式可能会有所不同。经济实力较强地区的城投公司越来越多地将公共项目与其他盈利项目合并，以实现交叉补贴。这些盈利项目通常包括其地区的公用设施和公用事业运营，或者能够从当地经济发展中受益的投资项目，例如工业园投资和城市更新项目。

赵雨晴认为，经济实力较弱地区的城投公司应保持稳定投资水平，并争取上级政府更多资金支持，如超长期特别国债或特殊再融资债券，用于新项目开发。