中国普惠金融：2024年回顾与2025年前景展望

作者 | 顾雷 易望奇

【编者按】

从2019年开始，零壹财经每逢年初就会发布顾雷老师主笔的“中国普惠金融年度回顾和展望”研究报告，今年已经是连续刊发的第6个年头了。“中国普惠金融年度报告”不仅成为零壹财经一个特色栏目，也在业内也赢得了广泛关注。

在蛇年伊始的今天，万物更生，春回大地，我们有必要总结2024年普惠金融经验和不足，展望2025年普惠金融高质量发展新目标新任务。我们相信，在全体同仁共同努力下，我国普惠金融一定能够稳中求进，更加惠及千家万户。

目 录

2024年普惠金融回顾与小结

一、全年普惠信贷总体稳中向好

二、全年普惠型货币政策持续发力

三、中小银行开启化解金融风险改革

四、提升特定民生领域普惠金融便利化服务

五、普惠金融监管发生明显变化

六、开启普惠金融领域清理整顿模式

七、推动个人养老金制度稳步发展

八、小贷业务呈现总体萎缩与局部扩张并存态势

九、助贷机构调整经营策略另辟业务新路

十、颁布普惠金融高质量发展法规文件

2025年普惠金融前景与展望

一、强调“中国式普惠金融”发展道路

二、赋能新质生产力增加普惠金融能效

三、做好新型城镇化进程中的普惠金融服务

四、开启城乡普惠型个人养老新篇章

五、扩大乡村振兴帮扶深度和力度

六、重点监管普惠金融新型违规业务

七、重点预防大规模返贫复贫发生

八、逐步建立中国式普惠金融理论体系

九、完善补齐普惠金融领域立法短板

十、鼓励消费金融加快发展

2024年普惠金融回顾与小结

01

全年普惠信贷总体稳中向好

（一）普惠贷款总量保持连续高增长

中国人民银行发布的统计数据显示：截至2024年12月末，普惠小微贷款余额32.93万亿元，同比增长14.6%，贷款增速高于同期各项贷款平均增速，全年普惠小微授信户数超过6000万户，覆盖了约1/3经营主体，反映出普惠信贷强劲的发展活力。

（二）涉农贷款余额同比增长

2024年12月末，全国全口径涉农贷款余额同比增长14.5%，比同期各项贷款增速高4.4个百分点，前两个月增加2.53万亿元，同比多增1708亿元，普惠金融支持乡村振兴的内生性潜力更加凸显。

（三）小微与个人担保贷款政策持续优化

2024年，国家金融监管总局、工信部等颁布《支持科技创新专项担保计划》，加大对科技创新类小微企业贷款和担保支持力度，引导地方政府性融资担保、再担保机构为更多的科技类小微企业提供担保支持，并分类提高分险比例，比如商业银行和政府融资担保体系分别按不低于贷款金额的20%、不高于贷款金额的80%分担风险责任。

2024年，财政部修订《普惠金融发展专项资金管理办法》，将创业担保贷款个人最高额度从20万元提高至30万元，重点支持城镇登记失业人员、就业困难人员（含残疾人）、退役军人、刑满释放人员、高校毕业生等重点人群创业就业。同时，小微企业最高额度从300万元提高至400万元，放宽企业申贷条件，提高贷款审批和发放效率。

（四）中小微企业不断发展壮大

2024年，我国重点推进“专精特新”中小企业高质量发展。截至2024年12月末，我国“专精特新”企业贷款余额为4.26万亿元，同比增长13.0%，贷款增速均高于同期各项贷款增速。

——在政策惠企方面——

2024年，金融监管部门推出一批高含金量的政策举措，比如中国人民银行决定新增重庆、福建、广东、广西、河南、黑龙江、湖南、吉林、江西、辽宁、陕西、四川12省支农支小再贷款额度1000亿元，加大对小微企业、个体工商户、养殖企业和受灾农户的信贷支持。同时，中办、国办联合印发《关于解决拖欠企业账款问题的意见》，构建起与中小企业专精特新发展相适应的政策体系。数据显示：2024年全国各地违约拖欠中小企业款项登记（投诉）平台共处理投诉4.8万笔，逐步建立起遏制拖欠中小企业账款问题的长效机制。

——在创新强企方面——

2024年，全国累计创立专精特新“小巨人”企业1.46万家，全国科技和创新型企业数量超过60万家，培育国家级中小企业特色产业集群300个，创造年产值7.8万亿元，同比增长9.9%。联合财政部支持66个数字化转型试点城市的3万家中小企业开展改造，分场景推广典型案例196个，鼓励更多中小企业“看样学样”的转型发展。

——在服务助企方面——

2024年，“中国中小企业服务网”正式开通，累计为70余万家中小企业免费提供830余万次政策、招标等信息匹配服务。同时，全国建成国家、省、市、县四级中小企业线下服务机构1788家，构筑起线上“一张网”和线下“一片点”中小企业服务格局。

——在协调帮企方面——

2024年，国家金融监管总局牵头建立支持小微企业融资协调工作机制，推动解决小微企业融资难和银行放贷难的矛盾，提升金融资源适配性，做到经济效益与社会价值相互统一，发挥普惠金融“减震器”和社会“稳定器”作用。

——在中小企业发展指数方面——

2024年，我国中小微企业发展预期总体平稳向好，中国中小企业协发布信息显示：2024年四季度，中国中小企业发展指数（SMEDI）为89.0，较三季度上升0.1点。中小企业开工率上升，其中完全开工的企业占比39.4%，比三季度上升6.7个百分点，开工率在75%到100%之间的企业占比14.7%，比三季度上升1.1个百分点，体现出中小微企业生产经营状况继续改善，国内就业形势正呈现缓慢回升态势。

02

全年普惠型货币政策持续发力

2024年，中国人民银行两次降低法定存款准备金率共1个百分点，两次下调央行政策利率共0.3个百分点；中国人民银行下调支农再贷款、支小再贷款、再贴现利率0.25个百分点。调整后，3个月、6个月和1年期支农再贷款、支小再贷款利率分别为1.45%、1.65%和1.75%，再贴现利率为1.75%，有利中小微企业减轻融资负担，也为实体经济回暖向好提供货币支持。

2024年我国新发放企业贷款利率一览表

数据来源：根据央行公开资料整理

注释：截止12月末，我国新发放企业贷款一年期平均利率约为3.43%，同比下降0.36个百分点，创出近年金融机构对企业贷款利率的最低数值。

2024年12月，全国各大商业银行新发放企业贷款约为3.43%，同比下降约0.36个百分点，比2023年同期低36个基点。全年信贷结构不断优化，制造业中长期贷款同比增长11.9%，“专精特新”企业贷款同比增长13.0%，普惠型小微贷款同比增长14.6%，继续高于同期全部贷款增速。截至三季度末，全国普惠型小微企业贷款余额32.58万亿元，同比增长14.69％；2024年前三季度，全国新发放普惠型小微企业贷款平均利率4.42％，较2023年下降0.35个百分点，均处于历史低位。这对于小微企业、个体工商户来说，应该是一次可遇不可求的融资机会。

03

中小银行开启化解金融风险改革

2024年，国家金融监管总局按照“一省一策”原则，大力推进化解中小银行风险隐患的改革举措。首先，金融监管部门要求优化中小银行股权结构，重点摸清农村中小银行、农信社和村镇银行风险底数，制定改革化险方案。

其次，通过“政府注资+引入战略投资者重组”模式，推动小型农商银行、村镇银行改革重组，重点对控制杠杆、配置资源、资本金来源和吸附损失方面开展严查，有效化解金融风险。根据《中国金融稳定报告（2024）》显示：截止2024年下半年，浙江、辽宁、山西、河南、广西、海南、四川、江西等省（区）农商银行重组方案已获批，四川农商联合银行、广西农商联合银行、海南农商银行等率先挂牌开业，仅辽宁农商行一家就已经吸收合并36家农村中小银行机构，承接了清产核资后的有效资产、全部负债、核心业务、网点员工。目前，全国中小银行风险化解工作正在持续展开之中。

再次，按照政治过硬、能力过硬、作风过硬标准，选配地方中小银行高管和关键岗位的重要人员，严把股东、高管的准入资格，集中对利益输送和违规关联交易进行化解疏导，严防大股东操纵和内部人控制。

04

提升特定民生领域普惠金融便利化服务

2024年，金融机构开展提升民生领域金融便利化服务，重点支持高校毕业大学生、残疾人士、退役军人、妇女等群体就业创业，取得了不俗成绩。比如优化新市民子女助学贷款政策，增加助学贷款额度，降低贷款利率，帮助家庭困难学生完成学业。又比如优化残疾人金融服务，鼓励金融机构对符合条件的边缘易致贫残疾人发放以户为单位不超过5万元的“免担保、免抵押”小额贷款，帮助残疾人发展生产、增收致富，对服务网点、机具和移动金融APP进行无障碍改造，提升残疾人获取金融服务的便捷度和满意度。再比如落实《关于支持退役军人创业创新的指导意见》《关于创新金融服务 支持妇女创业就业发展的通知》，加大对符合条件退役军人、妇女创业的信贷支持，帮助退役军人、妇女创业和再就业。

05

普惠金融监管发生明显变化

2024年，金融监管部门开启“强监管、严监管”模式，强调行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管原则，初步形成“四级垂管”监管架构，要求将所有普惠金融业务活动和机构全部纳入监管，构筑“上下贯通、责任清晰、执行有力、高效有序”监管体系。

2024年，金融监管部门强调发挥小额信贷制度优势，比如发布流动资金贷款管理办法、个人贷款管理办法，严格调控流动资金贷款的用途及对象范围，优化流动资金贷款测算要求，防范普惠金融领域各种风险。

2024年，国家金融监管总局强调金融监管同责共担、同题共答、同向发力，全国多个地方金融监管机构相应建立工作机制，在区县层面建立工作专班，银企精准对接，供需两端发力，实现信贷资金直达基层，打通金融惠企利民“最后一公里”，统筹解决小微企业融资难和银行放贷难的问题。

06

开启普惠金融领域清理整顿模式

（一）全面开启对“贷款中介”清理整顿

2023年，全国各地“贷款中介”（也称为“信贷中介”“放贷中介”）悄然兴起，成为“断直连”后最引人注目的一种协助银行放贷的新业务。

目前全国各地贷款中介发展势头迅猛，初步估计全国已有超过150万从业大军，还不包括使用插车、电销、拉横幅等灵活展业人员。

虽然贷款中介门槛相对较低，一定程度帮助借款人更快获得小额贷款，但由于存在放贷程序不透明、利用客户征信瑕疵坐地高额收费以及伪造虚假流水、假合同进行骗贷等违规操作和欺诈行为，削弱了公众对金融信贷服务的信任，更为严重的是，大量不法放贷也构成对正规商业银行有限信贷资源的蚕食侵占，严重妨碍了商业银行正常放贷业务，扰乱了信贷市场正常秩序。

例如，2023年银行业为支持小微企业力推的低利率经营贷，让不法贷款中介看到了可乘之机，以低利率为诱饵，鼓动客户将房贷转成经营贷“省利息”，导致了2023年、2024年出现了一次全国范围的个人房贷“提前还贷潮”，对商业银行正常房贷造成了巨大经济损失。

显然，不法贷款中介的鼓动和操作是一个直接原因。

对此，2024年，全国各地金融监管机构纷纷开展对不法贷款中介的清理整顿工作，利用省、市、县三级防非打非工作机制，开展对信贷诈骗、高额收费、包装骗贷、非法集资专项整治行动，阻断非法金融活动传播路径，压缩不法贷款中介生存空间。

我国部分金融监管机构清理整顿贷款中介法规一览表

（2023年12月--2024年12月）

注释：河南、湖北、宁夏、贵州等多地银行在2024年陆续发布声明，表明银行并未与中介机构开展信贷业务合作，提醒借款人中介机构各种代办贷款的潜在风险。

从全国范围看，贷款中介行业已经进入清理整顿阶段，未来将如何发展，课题组将持续跟踪和深入研究。

（二）加强地方金融组织监管工作

8月14日，国家金融监管总局印发了《关于进一步加强地方金融组织监管的通知》（金发【2024】8号），明确了对小贷公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资管公司，以及地方各类交易场所、农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构的清理要求，要求“7+4”类地方金融组织总量不得新增，严格限制小贷公司跨省经营，对存量的僵尸小贷、空壳小贷、失联小贷则遵循“能清尽清”原则，全部有序清退。

由此看，全国3万多家“7+4”类地方金融组织在2024年已经进入三年“最严监管期”。

07

推动个人养老金制度稳步发展

2024年，主推个人养老金制度。12月，中国人民银行、国家金融监管总局、国家医保局等九部门联合印发《关于金融支持中国式养老事业 服务银发经济高质量发展的指导意见》，重点发展养老保险第三支柱产业，提升国内养老金融适老化服务水平，人社部、税务总局、国家金融监管总局又联合印发《关于全面实施个人养老金制度的通知》，鼓励开发符合长期养老需求的个人养老金产品，构建起由政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的补充养老保险制度，惠及更多地区低收入人群，更好满足“老有所养”需求。

但是，从2024年个人养老金试点推行情况看，由于其与银行理财产品同质化程度较高，利息又低，缺乏个人养老金独特优势，全国个人养老金产品销售总量基本处于不温不火状态，这的确需要我们认真思考和尽快改进。

08

小贷业务呈现总体萎缩与局部扩张并存态势

1、小贷公司数量出现较大幅度减少

北京大学普惠金融与法律监管研究基地初步统计：2024年，我国小贷公司数量、规模、人员，相较顶峰时期已经下降了1/3以上。相较于2023年，2024年全国共有小贷公司5257家，减少243家；从业人员44771人，减少3290人；贷款余额7533.25亿元，减少148亿元。如果再往前推算四年，2020年6月全国小贷公司高达7333家，贷款余额8841亿元。四年时间里，全国小贷公司减少2076家，贷款余额减少1307.75亿元，小贷公司数量呈现大幅下降趋势。从2024年小贷公司数量大幅减少分析，主要呈现出一些新特点：

（1）部分小贷公司主动注销或退出。比如蚂蚁借呗的运营主体蚂蚁商诚小贷，根据蚂蚁集团整改计划，已将花呗和借呗业务过渡到了蚂蚁消费金融承接运营。中国平安（601318.SH；02318.HK）全资子公司——深圳平安金融科技咨询有限公司转让了广州平安好贷小额贷款有限公司100%股权，接盘方为上海耳序信息技术公司。

（2）部分小贷公司合规意识较弱、落实监管要求不到位，各省市地方金融监管机构对从事高利贷、现金贷、套路贷或催债等违规小贷公司进行了清退或要求限期整改，比如汇联金融旗下的重庆宝升小贷、博恩科技旗下的重庆中鸿小贷，都是因为违规经营而被监管暂停开展网贷业务。

（3）部分非正常经营的小贷公司，诸如“僵尸类”“失联类”“空壳类”小贷公司，依法分类处置，实现名录管理，直接注销清理出局。

当然，目前小贷机构数量的大幅减少也属于正常现象，从本质上看，这是一次小贷行业优胜劣汰的过程，一定程度上推动了小贷行业向科技金融、绿色金融和数字金融的高质量方向发展，至于小贷公司保留多少数量，还要根据市场规律再做决定。

2、小贷公司局部业务扩张态势明显

2024年小贷公司局部业务扩张态势主要反映在两方面：一方面，越来越多的小额信贷资源向少数科创型小微企业倾斜，普通商贸型小微企业获得小额信贷越来越困难，逐步形成小额信贷高度集中现象，信贷资源两级分化加剧，小额信贷市场公平、均衡发展面临巨大挑战。

另一方面，互联网小贷公司起死回生走出低谷，网贷业务异军突起。2017年以后，全国范围内暂停批设新的网络小贷公司，网络小贷公司数量从2018年224家减少到2023年179家，全国仅有抚州市新浪网络小额贷款、山东国晟小额贷款、深圳市小赢小额贷款、山东融越网络小额贷款4家网络小贷牌照问世。

但2024年以后，互联网小贷公司利用大数据、云计算等技术，汇集更多的客户数据资源，大幅提高放款效率，相比于传统小贷公司实现了经营效率和经营规模倍增，网贷利润大幅上升，显示出越来越大的竞争优势。

有数据显示：周鸿祎旗下360公司三年来连续亏损17亿，但同属于周鸿祎旗下的奇富科技网贷生意却做得风生水起，三年净赚140亿，比360、花房、鲁大师加起来都高，显示出互联网小贷公司巨大的经营业绩成效。

09

助贷机构调整经营策略另辟业务新路

2024年，按照“断直连”关于助贷机构与金融机构征信传输服务必须切断的政策规定，国内不少助贷平台大都调整经营策略，秉持审慎经营理念，注重业务合作性。

一方面向征信机构输出自身科技能力，向征信公司提供客户关系管理、流程自动化等中后台管理技术，实现了助贷业务核心风控环节系统与征信数据相隔离；另一方面向金融机构输出自身科技能力，提供客户营销、数据分析、业务系统等科技咨询服务，定位成为向征信机构和金融机构提供科技的服务商。

2024年，在国内宏观经济增速下滑宏观背景下，助贷行业发展也呈现出趋缓状态，多家助贷平台不良上升、“拖累”盈利，国内大多数头部助贷机构另辟业务新路，纷纷去海外寻找新的市场空间和监管红利。比如信也科技（NYSE：FINV）、嘉银科技（NASDAQ：JFIN）、奇富科技（NASDAQ：QFIN/3660.HK）在年初就成为出海先驱，随后乐信（NASDAQ：LX）、维信金科（02003.HK）和小赢科技（NYSE：XYF）也加入出海“大军”，开始加码海外助贷业务布局。

根据《零壹财经》一项研究报告披露：信也科技在印尼整合了印尼本土核心资源，与多家知名银行、电子商务和支付平台展开合作，与印尼数字银行SeaBank达成合作，创设了印尼助贷业务品牌AdaKami，打造“出海技术+本地运营”生态格局，目前在印尼业务的助贷业务已全面实现盈利。信也科技在2024年也目光投向了菲律宾、拉美地区开展助贷业务，发展前景比较乐观。

助贷国际业务在贷余额以及贡献收入比率

（2021-2024）（亿元）

根据公开资料整理

10

颁布普惠金融高质量发展文件

1、1月2日，国家金融监管总局普惠金融司发文《构建涵盖信贷、保险、理财的综合普惠金融体系》，提出让更多市场主体都能享受到普惠的金融产品服务，促进全体人民共同富裕。

2、3月，国家金融监管总局办公厅发布《关于做好2024年普惠信贷工作的通知》（金办发【2024】26号），引导金融机构向小微企业、涉农经营主体及重点帮扶群体提供高质量金融服务，实现普惠型小微贷款增速不低于各项贷款增速的目标。

3、4月29日，中国人民银行联合国家发改委、工信部、民政部等印发《关于延续实施普惠养老专项再贷款有关事宜的通知》，明确延续实施普惠养老专项再贷款至2024年，将支持范围扩大至公益型养老机构、普惠型社区养老机构。

4、5月9日，国家金融监管总局发布《关于银行业保险业做好金融“五篇大文章”的指导意见》（金发【2024】11号），提出未来5年基本建成高质量普惠金融体系，普惠信贷体系巩固完善，普惠保险体系逐步健全，把更多城镇低收入人群、农民以及小微企业纳入正规普惠信贷体系。

5、5月27日，中共中央政治局召开会议审议通过了《防范化解金融风险问责规定（试行）》（俗称“退金令”），要求各央企原则上不得新设、收购、新参股小贷公司、保理公司和融资担保公司，要求央企旗下控股公司加快挂牌转让部分股权。比如，广州产权交易所信息显示，保利南方集团有限公司、保利投资控股有限公司联合转让广州保利小额贷款股份有限公司2亿股股份，占100%股权，转让底价为2.81亿元。

6、8月14日，国家金融监管总局、中国证监会、国家市场监管总局等三部委联合下发了《关于进一步加强地方金融组织监管的通知》（金发【2024】8号），明确了未来三年要对小贷公司、商业保理、融资租赁等地方金融组织进行清理整顿，尤其是僵尸企业、空壳儿企业、失联企业等全部有序清退，加强地方金融监管实效。

7、8月2日，国家金融监管总局印发《关于普惠信贷尽职免责工作的通知》（金规【2024】11号），提出了“鼓励担当、尽职免责、失职追责问责”原则，分别列举了应责情形、可减免责情形和不得免责情形，将适用范围扩大至小微企业、个体工商户和农户等贷款领域，比如，对于无确切证据证明相关人员违反有关法律法规、监管规定或内部管理制度、失职或履职不到位的，原则上应免除全部责任，为基层信贷人员松绑减负，解除敢贷、愿贷的后顾之忧。

8、8月5日，中国人民银行、国家金融监管总局、农业农村部决定联合发布《关于开展学习运用“千万工程”经验 加强金融支持乡村全面振兴专项行动的通知》，要求开展学习运用“千万工程”经验加强金融支持乡村全面振兴专项行动。

“千万工程”金融支持乡村振兴专项行动一览表

周波青制表

9、8月23日，国家金融监管总局就《小额贷款公司监督管理暂行办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，后于2025年1月17日正式颁布《小额贷款公司监督管理暂行办法》（金规【2024】26号），主要包括总则、业务经营、公司治理与风险管理、监督管理等七章，一共60条。

这是国家金融监管总局成立后第一份针对小贷公司监管文件，相较《关于小贷公司试点的指导意见》（银监发【2008】23号），新规内容更加全面，条款更加细化，操作性更强，不仅明确了小贷行业长期存在的诸多敏感问题，更重要的是，从“通知”上升为“办法”，法律位阶层次高、效力强，为小贷公司健康发展提供了坚实的制度保障。

2025年普惠金融前景与展望

01

强调“中国式普惠金融”发展道路

2025年，我国将按照中共中央《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》要求，强调普惠金融人民性，不仅要顾及市场高净值人群，更要覆盖全社会低收入群体，遵循“保本微利”原则，注重发展中国式普惠金融。

“中国式普惠金融”就是强调“人民性”，倡导“以人民为中心”的普惠金融发展思想，彰显“草根金融”社会价值，把满足人民群众对美好生活向往作为普惠金融工作目标，出发点放在满足老百姓生活难题上，而不是放在满足商业机构高利率回报的利润考核上，实现商业价值和社会责任的相互统一。

“中国式普惠金融”主张市场化和惠民性并重，将接地气的金融服务提供给未被传统银行服务覆盖的人群，尤其是老年人、残疾人、农民工、下岗人员、新市民、退役军人等特殊人群，遵循“可负担和可持续”原则，在维护商业化可持续性发展同时，更要满足老百姓日益增长的金融服务需求，实现经济价值与社会价值相互统一。

“中国式普惠金融”就是最大限度满足全社会多元化、差异化金融需求，将更多金融资源用于支持人民群众、小微企业和“三农”组织，推动普惠型金融资源向人民群众日常生活领域倾斜，比如针对新市民暂时缺少社保问题，提供专属商业保险产品，重点在平等待遇；针对经济困难下岗人员，推出保值增值型银行理财产品，重点在固定收益；针对老年人群，推广投保简便、交费灵活的养老保险产品，重点在晚年养老；针对灵活就业人员，上线价优质高的健康类保险产品，重点在医疗保健，增强人民群众获得感、认同感和幸福感。

“中国式普惠金融”主张推行普惠金融“试验区”制度，创造性运用本土化设计、数字化产品、人性化服务，形成试验区错位发展、各具特色的区域性普惠金融改革格局，不断降低迭代和试错成本，走出一条传统金融理论同实际情况相结合的中国式普惠金融特色发展之路，为全国各地普惠金融发展积累了可复制、可推广的先进经验。

周波青制表

除此之外，财政部也积极探索成本可负担、商业可持续的中央财政支持的普惠金融发展示范区，先行先试、打造样板，为各具特色普惠金融实践提供引领示范。

财政系统（2024）普惠金融发展示范区

周波青制表

02

赋能新质生产力增加普惠金融能效

2025年，通过AR、VR、区块链、5G、人工智能、数字孪生、虚拟现实等多种前沿技术融合，提升普惠金融与数字化、智能化、线上化水平，带动金融机构、互金平台、互联网小贷公司、金融科技企业进行深层次产品迭代与服务升级，推动社区体育、交通出行、购物消费、旅游休闲等场景共用和数据共享，提供又“普”又“惠”的金融支撑。

2025年，探索新动能、新赛道、新市场的小额信贷模式，将数字金融、科技金融和人工智能（AI）与普惠金融有机结合起来，使用虚拟数字人提供金融服务，诸如小额信贷数字顾问、普惠保险数字顾问，提升无边界、沉浸式、高智能普惠金融服务，为数字普惠金融高质量发展注入新动力。

03

做好新型城镇化进程中的普惠金融服务

2025年，我国将有更大规模的农村居民进入城镇成为新市民，必须做好在新型城镇化进程中的普惠金融服务：

第一项服务：国有大型银行、中小商业银行、小贷公司、互金平台、科技企业、电商服务运营商以及社区金融服务机构在城乡基本公共服务均等化方面持续发力，提供日常生活缴费、储蓄、小额信贷、投资理财、人寿/财产保险、支付结算、征信查询、税务和理财咨询等金融服务，让新市民体会到普惠金融给新型城镇化生活带来的变化。

第二项服务：商业银行、小贷公司、信托公司、担保公司要积极为新市民创业提供融资机会，比如针对新市民进城创业融资难题问题，提供无担保小微企业创业贷款，开发“一次授信、随借随还”专项小额信贷产品，简化小额贷款流程，给予专属利率优惠，实现新市民信贷申请、授权查询、额度计算、贷款发放全流程在线办理，让创业新市民享受到又普又惠的金融产品和服务。

第三项服务：城商银行、互金平台和社区金融机构要为新市民提供“接地气、一家亲”社区金融服务，加强对社区娱乐影院、社区医疗卫生、社区体育场所/设施、社区公共图书、社区生活超市、社区大众餐饮场所的普惠型信贷支持，帮助新市民更快融入打造的“社区金融+生活体验”生态圈。

第四项服务：保险机构研制升级新市民子女升学补助金保险、异地转学责任保险、学前教育责任险等新型险种，保证新市民子女在年龄、性别、宗教、文化程度、经济状况、地域等方面不受歧视，解决新市民家庭学龄前儿童进城入学的后顾之忧。

第五项服务：保险公司有必要将“养老红利”与“普惠金融”结合起来，开发不与户籍挂钩赔付率高、覆盖面广的普惠型健康保险产品，推广投保费低、交费简便、保值增值的专属型养老保险产品，为老年新市民提供更优化的保险产品和服务渠道。

04

开启城乡普惠型个人养老新篇章

（一）提高个人养老金收益率和流动性

2025年，金融机构需要提高个人养老金融产品流动性，改变目前个人养老金融产品流动性差的现状，完善产品交易、转让、质押交易登记等服务机制，满足老年投资者资金流动性需求。

2025年，银行业金融机构需要进一步提升个人养老金收益率，比如通过优化投资组合、降低管理费用方式，提高个人养老金整体投资回报率，激发居民个人养老金参与积极性。

2025年，全面取消个人养老金税收，这意味着在退休后领取养老金时，不需要再缴纳任何应税部分，充分体现国家对养老金制度的实质支持。

（二）专项债券用于养老院所、养老设备建设和更新

2025年，通过地方政府专项债券等资金渠道，加强对城镇（街道）社区嵌入式养老服务机构建设的资金投入，用于新建、改建和扩建社区养老院所、更新养老设施（设备），让普惠金融成为老年居民安度晚年的可靠保障，提升老年人幸福感和安全感。

（三）解决特殊老年人群的特殊需求

2025年，鼓励信托公司通过开展定制化的家族信托、家庭服务信托、保险金信托等财富管理服务信托业务，更好服务居民养老规划，解决无子、丧子或空巢老人的百年善后事宜。

05

扩大乡村振兴帮扶深度和力度

2025年，落实中央经济工作会议关于“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展”指示精神，鼓励股份制银行、农商行、村镇银行、小贷公司改进获客渠道、营销方式和风控手段，加大民俗文化、乡间旅游、村落餐饮、特色休闲等领域信贷支持力度，加大对农民工返乡创业组织、农村新型经济组织在乡村旅游、电商直播、非遗传承、农事体验、乡村文化产业等项目上的贷款担保力度。

2025年，鼓励金融机构发行“三农”、绿色专项金融债券，支持符合条件的涉农企业发行资产支持证券、乡村振兴票据、乡村振兴公司债券，加大对乡村振兴重点领域资金投入。

06

重点监管普惠金融新型违规业务

（一）2025年，坚持“合规为基础、政策为主导、协调为支撑、稳定为核心”监管理念，把所有跨条线、跨层级、跨部门普惠金融创新活动都纳入监管，强化穿透式监管、差异化监管和逆周期监管，重点遏制打着“普惠金融”旗号开展非法集资、违规增加杠杆、发放高利贷、违建资金池、暴力催收以及哄抬借贷成本等违规行为，坚决禁止法规不允许、政策不认可、市场不公开的所谓“业务创新活动”，体现新时代“负责任金融”（Responsible Finance）内涵，提高金融监管软实力，完善与高质量发展相适应的普惠金融监管体系。

（二）2025年，监管机构将按照“去劣存优”原则，对全国各地经营不规范、存在重大风险隐患的贷款中介机构进行清理整顿，不排除成立由中国人民银行、国家金融监管总局、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、互联网信息办公室、国家市场监督管理局组成信贷中介行业整顿工作小组，汇同地方金融监管部门对本地区贷款中介机构开展清理整顿工作。

（三）2025年，支持中小银行风险处置，在反欺诈识别、信用评估、贷后监测等模型上，建立起更高层级的风控能力和运营能力，提高中小银行信贷质量，重点化解中小银行、农商银行、村镇银行和农信社金融风险，千方百计“防爆雷”，推动城商行提质增效、农村中小金融机构减量提质。

（四）2025年，地方金融监管机构重点结合新颁布的《小额贷款公司监督管理暂行办法》，对不符合监管新规的小贷公司开展大规模清理，对“失联”“空壳”地方金融组织进行排查整顿。例如，河北省承德市金融监管机构就在1月15日公示了“拟清退36家“清理类地方金融组织及违规使用金融组织字样的市场主体名单”，包括小贷公司15家、融资担保公司4家、典当行17家，公示期满后，将按程序进行清理整顿，维护地方金融市场稳定。

07

重点预防大规模返贫复贫发生

2025年，普惠金融工作重点是守住不发生规模性返贫复贫底线，借助大数据、大模型开发特殊授信模型，对脱贫不稳定户、低保对象、低保边缘户、因病因灾因意外事故返贫人口给予低息或无息资金帮助，调整放贷规则、信贷利率，为防贫脆弱主体、易贫人群、受灾返贫人员设计出“防贫保”普惠型保险项目，用“保险+银行”综合金融承保方式防贫堵贫，比如寿险主责“因病”给付，银行主责“因贫”贷款，财险主责“因灾”赔付，融合寿险、财险、银行三家优势，密切配合，分工负责，提高普惠金融防返贫施救效能，最大限度减少社会“二八定律”，让更多社会低收入人群走上一条共同富裕的道路。

08

逐步建立中国式普惠金融理论体系

过去30年，我们从国外引进了“普惠金融”概念，从单纯模仿孟加拉尤努斯农村小额信贷模式到借鉴南美高利率主义的微信金融，始终没有在国内市场实践中获得成功，教训是深刻的。

近年来，国内少数普惠金融研究机构零打碎敲提出过一些“金融健康”口号，更有甚者还将西方高利贷主义生搬硬套在国内普惠金融小额信贷市场中，个别学者还认为普惠金融本质就是社会低收入群体和高收入人群等量齐观的小微金融，美其名曰“包容性金融”，必须接受相同的金融服务和金融产品。

我们认为，这些充斥在金融市场各个角落说法和主张，有意无意淡化了普惠金融为低收入群体服务的社会价值，抹杀了普惠金融保本微利的经营原则，归根到底就是宣扬高利贷主义，淡化小额信贷的人民性和普惠性。

我国市场实践证明，高利贷主义不是一个合适本土化市场环境的金融理论体系，过高的利息造成借款人负担过重，越借越穷，导致借款人资金使用进入恶性循环。

这种只注重商业化运作的模式显然不适用以人民为中心的中国式普惠金融发展道路。

为此，我们需要尽快研究出适合本国市场需求的普惠金融理论体系，既不应该纯粹追逐商业化利润，也不可以简单套用财政或慈善概念，而应该融合金融抑制、金融边界理论、数字化金融国际比较方法，运用“保本微利”理念，在追求收益性的同时，更要突出人民性，杜绝盲目跟风和效仿国外普惠金融的理论和口号，逐步建立健全与新时代高质量发展相适应的中国式普惠金融理论体系。

09

完善补齐普惠金融领域立法短板

1、2025年，我们建议国家金融监管总局在《关于加强商业银行互联网贷款业务管理 提升金融服务质效的通知》基础上，尽快颁布《关于加强商业银行互联网助贷业务管理的通知》，对助贷业务合作模式、成本约束、收费标准、支付方式、融担模式、资金方自主风控等多个合作环节提出明确要求，进一步规范助贷业务行为。

2、2025年，为了更好推进贷款中介清理整顿工作，结束目前全国各省市各自为阵的清理局面，我们建议由国家金融监管总局出台《关于贷款中介机构清理整顿指导意见》，对清理整顿工作原则、方针策略、主要方式、责任追究以及转型处置等重大问题进行明确，将所有不法贷款中介活动全部纳入监管，防止传统金融风险与新型金融风险交叉共振。

3、2025年，金融监管部门尽快制定颁布网络小贷监管办法。早在2020年11月，中国银保监会、中国人民银行联合发布《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》，但是由于种种原因，互联网小额贷款业务暂行办法一直没有出台。经过长达4年之久的清理整顿，网络小贷已经进入“机构总量整合优化、贷款结构小额分散、产品服务转型创新”整合期。由此，我们希望2025年金融监管部门尽快出台《互联网小额贷款业务管理暂行办法》，实现“靴子落地”，与新近颁布的《小额贷款公司监督管理暂行办法》共同构筑起小贷行业立法双峰，让网络小额公司在合规、透明环境下健康发展。这既是响应监管部门政策导向的主动作为，也是顺应普惠金融发展规律的自然选择。

4、2025年，抓紧修订出台《保障中小企业款项支付条例》，坚持服务和管理并重，培育中小企业公共服务平台，加大对中小企业特色产业集群的支持力度，为中小企业提供更多优质高效金融服务。

10

鼓励消费金融加快发展

2024年12月9日，中共中央政治局会议提出2025年重点任务之一是“大力提振消费，提高投资效益，全方位扩大国内需求”。显然，2025年国家会把提振国内消费市场摆在优先位置。而提振国内消费市场，首当其冲就是要让老百姓的“钱袋子”真正鼓起来，激发起消费者消费欲望。否则，居民无法获得充足资金，囊中羞涩，自然不愿意消费，也不敢去消费，最后的结局就是国内消费市场长期低迷。

如何在短时间让老百姓“钱袋子”鼓起来？加快发展消费金融应该是一个选择，因为一个活跃的消费金融市场可以让老百姓在短时间内具备一定的消费能力，有效拉动国内消费市场。比如加强对城镇居民、新市民、外卖骑手、快递小哥、网约车司机等的小额信贷供给，实现衣、食、住、行、用全场景覆盖，借此激发大众消费活力。

当然，从长远看，仅仅依靠消费金融刺激还是远远不够的，因为国民人均收入较低、家庭财富较少以及个人对养老金不足焦虑等问题才是国内消费市场长期低迷的深层次原因。由此看，除了推动消费金融外，同时还要把保障就业放在优先位置，增加劳动者经济收入，完善社会保障体系，提升医疗保障水平，让大家敢花钱、愿花钱，形成消费金融和消费市场的融合共进。

鸣谢

在普惠金融年度报告撰写过程中，得到了中国人民大学财政金融学院、中央财经大学金融学院、中国民营科技实业家协会普惠金融工作委员会、乐信集团、宁波市鄞州区地方金融管理局、南充美兴小额贷款有限责任公司的大力支持，部分数据由武建强同志提供，一并表示感谢！

（顾雷系北京大学普惠金融与法律监管研究基地副主任，易望奇系中国民营科技实业家协会普惠金融工作委员会秘书长）

2025年02月03日立春◎上海/长沙

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