详解2024年全国财政账本：举债增加，支出扩张稳经济

2025.02.06

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导读：根据财政部数据，2024年全国广义财政支出超出收入约10.4万亿元。这一广义财政收支差额主要靠政府发行政府债券筹资弥补。

作者 |第一财经 陈益刊

随着近期财政部公开了2024年财政收支情况，全国最新财政账本随之披露。

受经济下行、房地产市场低迷等影响，财政收入增长低迷。但为了托底经济，积极财政政策发力，财政支出仍保持一定力度，以保障民生，促进经济回稳向好。

广义财政收支差约10.4万亿

根据财政部数据，2024年全国广义财政收入（全国一般公共预算收入和政府性基金收入之和）约28.2万亿元，同比下降约1.9%。2024年全国广义财政支出（全国一般公共预算支出和政府性基金支出之和）约38.6万亿元，同比增长约2.7%。

导致去年广义财政收入下滑的原因主要有两方面：一是受经济下行、基数偏高、减税等特殊因素影响，全国税收收入出现小幅下滑（-3.4%），不及预期；二是楼市土地市场低迷，地方卖地收入再次明显下滑（-16%）。此外，因总需求不足导致去年物价持续低位运行，拉低了以现价计算的财政收入。

尽管2024年广义财政收入出现下滑，但为了托底经济，广义财政支出仍保持小幅增长，这也体现了积极财政政策发力。政府加大举债筹集更多资金，用于重大民生项目建设等，以稳投资、扩内需、补短板，促进经济回稳。

根据财政部数据，2024年全国广义财政支出超出收入约10.4万亿元。这一广义财政收支差额主要靠政府发行政府债券筹资弥补。

根据中国人民银行数据，2024年，政府债券净融资11.3万亿元，为历史同期最高水平，同比多1.69万亿元。

申万宏源证券首席经济学家赵伟分析称，2024年广义财政累计收支差额规模（-10.4万亿元）较2020～2023年同期平均（-8.1万亿元）超出2.3万亿元；其中，一般公共预算累计收支差额达-6.5万亿元，政府性基金累计收支差额达-3.9万亿元，差额规模均明显超过2020～2023年同期平均水平，或多缘于特别国债、新增专项债、结存限额等资金加力支持。

去年财政部发行了1万亿元超长期特别国债，用于“两重”项目、“两新”政策领域。地方发行了约4万亿元新增专项债，投向市政和产业园、交通等重大领域。地方动用了4000亿元结存限额，弥补财力。此外中国还推出总额12万亿元的化解地方政府存量隐性债务“组合拳”，其中仅2024年化债额度达2.8万亿元。

中央经济工作会议提出，2025年要实施更加积极的财政政策，包括提高财政赤字率；增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施。增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。

全国财政工作会议明确，2025年将安排更大规模政府债券，为稳增长、调结构提供更多支撑。

税收下滑、非税增长

全国一般公共预算收入是用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。全国一般公共预算收入由税收和非税组成，而税收被称为“经济晴雨表”。

财政部数据显示，2024年，全国一般公共预算收入约22万亿元，比上年增长1.3%。其中，全国税收收入约17.5万亿元，比上年下降3.4%；非税收入约4.5万亿元，比上年增长25.4%。

2024年以来，全国一般公共预算收入降幅持续缩窄，最终实现全年收入增速由负转正，来之不易。根据上述数据不难发现，这主要得益于税收收入降幅持续缩窄以及非税收入快速增长。

受去年9月份国家一揽子增量政策带动，第四季度税收收入实现增长，使得税收收入降幅缩窄。不过受经济下行影响，房地产市场低迷，部分企业利润下滑，叠加减税以及前期基数偏高影响，去年税收收入依然出现小幅下滑。

面对财政增收困难，尤其是税收减收，各级政府也做出不少努力。

财政部安排有关中央单位上缴一部分专项收益，以补充中央财政收入。与此同时拿出4000亿元地方政府债务结存限额，用于补充地方政府综合财力。各级地方也加大盘活存量资产资源，带动非税收入快速增长。

2024年，非税收入同比增长25.4%。官方解释称，部分中央单位上缴专项收益和地方多渠道盘活资源资产等拉高非税收入约24个百分点增幅。其中，非税收入中的罚没收入增长14.8%，增幅逐季回落：上半年为25.2%、第三季度为13.8%、第四季度为-4.4%。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，要区分非税收入中正常的国有资产盘活收入与执法不规范的罚没收入，前者有必要积极鼓励，尤其是在中国改革开放40多年来积累起大量存量国有资产的情况下；但对于执法不规范的罚没收入甚至乱罚款，要予以坚决制止，因为这不仅关乎营商环境问题，还影响企业家信心。

华创证券研究所副所长、首席宏观分析师张瑜分析称，2024年8月以来，非税收入、企业所得税均有4个月增速在20%或以上，12月增速分别高达94%、96%；GDP平减指数为负、卖地收入偏低背景下，企业所得税和工业企业利润脱钩，而与非税共振高增，指向地方或加大了对企业主体的税费征缴力度。

在一般公共预算收入支撑下，去年全国一般公共预算支出创新高，增速与年初预期相近，保持一定力度，资金重点用于民生保障、科技、重大基建项目等领域。

财政部数据显示，全国一般公共预算支出约28.5万亿元，比上年增长3.6%。其中，教育支出、社会保障和就业支出规模均高达约4.2万亿元，卫生健康支出超2万亿元，科学技术支出超1万亿元。

卖地收入下滑

政府性基金是以法规向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业的发展。其中又以地方土地出让收入为主。

近些年，受居民购房意愿不足和房地产开发商资金紧张等影响，房地产市场和土地市场持续低迷，土地出让收入连续三年下跌。

根据财政部数据，2024年地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入（土地出让收入）48699亿元，比上年下降16%。这是自2022年以来连续三年这一收入出现两位数降幅，且较2023年（-13.2%）有所扩大。2024年地方土地出让收入与2021年的高位相比，少了约3.8万亿元。

值得注意的是，2024年12月地方国有土地出让收入当月同比为0.7%，较11月的-19.7%提升超20个百分点。

罗志恒认为，2025年，地方政府对土地市场预期有所好转，或将通过加快优质地块供应、加快存量土地盘活等手段支持土地市场。但考虑到房地产仍处于调整转型期，土地市场成交或将继续筑底，预计2025年全国土地出让收入仍延续负增长，同比降幅有望收窄至个位数。

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