证监会行政处罚裁量七要点：明确六档裁量，对共同违法先整体认定后分别处罚

证监会为公平开展行政执法工作提供制度保障。

1月17日晚，证监会表示，为进一步规范中国证监会及其派出机构行政处罚裁量，统一执法尺度，增强裁量公开性与可预期性，实现裁量公正，起草了《中国证监会行政处罚裁量基本规则》（下称“《裁量规则》”），自2025年3月1日起施行。

整体来看，《裁量规则》共二十五条，主要包括5方面内容：一是明确裁量阶次和裁量情节；二是明确相关处罚规则；三是建立主要负责人批准或者集体讨论制度；四是落实“立体追责”和“行刑衔接”；五是加强证监会的监督指导。

同日，证监会有关部门负责人就《裁量规则》答记者问，对《裁量规则》的制定背景、突出特点，以及下一步如何推动落实进行了解答。

《裁量规则》主要有哪些设置？关于共同违法的行政处罚裁量有哪些要求？在立体追责、综合惩防方面又作了哪些规定？记者梳理了七方面要点。

要点一：设置“不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚”等六档裁量阶次

关于裁量阶次，《裁量规则》对应设置了“不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚”等六档裁量阶次。

关于各档阶次间的裁量幅度，《裁量规则》为适应不同类型案件的裁量需要，增强制度的包容性，按照“法定最低罚款金额—30%—60%—法定最高罚款金额”+以此为基础上下浮动十个百分点的方式作原则性规定。

具体而言，从轻处罚阶次，在法定最低罚款金额以上（没有法定最低罚款金额的除外）、法定最高罚款金额30%以下给予罚款。

一般处罚阶次，在法定最高罚款金额30%以上、60%以下给予罚款。

从重处罚阶次，在法定最高罚款金额60%以上、法定最高罚款金额以下给予罚款。

《裁量规则》指出，对依法应当采取证券、期货市场禁入措施、暂停或者撤销相关业务许可、给予买卖证券等值以下罚款等行政处罚种类的，参照前述原则在法定处罚幅度内分三档，并结合类案行为特征、主观恶性、客观危害等因素，妥当划分裁量阶次。

要点二：主动采取补救措施，消除违法行为危害后果的可减轻处罚

关于各裁量阶次的具体适用情形，《裁量规则》明确，有三方面情形之一的，不予处罚：一是违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果；二是当事人有证据足以证明没有主观过错，但是法律、行政法规另有规定的除外；三是其他依法不予处罚的情形。同时，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚。

免于处罚方面，《裁量规则》指出，违法的自然人死亡，或者违法的单位被撤销、注销的，免予处罚。但违法的单位被撤销、注销的，违法行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员仍承担行政法律责任。

有五方面情形之一的，减轻处罚：一是主动采取补救措施，消除违法行为危害后果；二是受他人严重胁迫或者严重诱骗实施违法行为；三是单位违法的直接负责的主管人员和其他直接责任人员在案发前主动举报单位违法行为，并且积极配合查处；四是配合查处违法行为有重大立功表现；五是其他依法减轻处罚的情形。

从轻处罚的情形方面：一是主动减轻违法行为危害后果；二是受他人胁迫或者诱骗实施违法行为；三是主动供述监管机构尚未掌握的违法行为；四是配合查处违法行为有立功表现；五是其他依法从轻处罚的情形。

同时，有六方面情形之一的，可以从轻处罚：一是对资本市场秩序影响较小；二是对资本市场投资者、交易者权益损害较小；三是主观过错较小；四是如实陈述，积极配合查处；五是对违法事实没有异议，签署认错认罚具结书；六是其他依法可以从轻处罚的情形。

要点三：严重违反市场公开公平公正原则，影响资本市场秩序稳定，可能引发金融风险、严重危害金融安全的，从重处罚

《裁量规则》明确，有八方面情形之一的，从重处罚。

一是严重违反市场公开公平公正原则，影响资本市场秩序稳定，可能引发金融风险、严重危害金融安全。

二是严重损害资本市场投资者、交易者权益，影响恶劣。

三是实施违法行为，涉及行贿或者受贿情形。

四是殴打、围攻、推搡、抓挠执法人员，造成执法人员人身损害，或者限制执法人员人身自由。

五是毁损、伪造、篡改证据材料。

六是转移、变卖、毁损、隐藏被依法冻结、查封、扣押、封存的资金或涉案财产。

七是因证券、期货违法行为受到行政处罚或者刑事处罚后五年内，再次实施同一类型违法行为。

八是其他依法从重处罚的情形。

同时，对有下列情形之一的，可以从重处罚：一是违法持续时间长，涉及面广，社会危害较大；二是主观过错较大；三是侮辱、谩骂执法人员；四是抢夺、毁损执法装备及执法人员个人物品；五是抢夺、隐藏证据材料；六是未按照要求提供涉案文件资料，且无正当理由；七是躲避推脱、拒不接受、无故离开等不配合执法人员询问，或在询问时故意提供虚假陈述、谎报案情；八是其他依法可以从重处罚的情形。

要点四：对共同违法“先整体认定后分别处罚”

证监会表示，两个以上当事人共同实施操纵市场、内幕交易等违法行为，主观恶性强，客观危害性大。根据相关法律规定和基本法理，《裁量规则》对此种处罚裁量作出专门规定，概括而言就是“先整体认定后分别处罚”。

具体而言，首先将所有当事人作为一个整体，认定主观过错、违法行为和违法所得，然后根据各当事人在共同违法中的地位、作用，明确分别承担没收违法所得、罚款的金额。但是，如果法律、行政法规、规章已经对共同违法行为规定了独立罚则的，则按照相应罚则处理。

证监会有关部门负责人举例称，例如，发行人的控股股东、实际控制人组织、指使实施欺诈发行或者信息披露违法行为，社会危害性大，是从严打击的重点，《证券法》第一百八十一条、第一百九十七条已经为其设置独立罚则，不必再按照共同违法进行处理。因此，《裁量规则》第十四条规定“但书”，为类似的一些特殊情形做好衔接安排。

要点五：当事人有多个独立违法行为，均给予罚款的，罚款数额累计计算

关于单位直接责任人员的处罚规则，《裁量规则》吸收既有规定和实践做法，从单位违法案件中责任人员在违法行为中所起的作用、职务及履行职责情况、知情程度、知情后采取的行动等方面，综合分析认定单位违法案件中责任人员的责任大小和处罚幅度。

关于多次违法的处罚规则，《裁量规则》明确了“多个独立违法行为累计处罚”的基本规则。当事人有多个独立违法行为，均给予罚款的，罚款数额累计计算。

关于新旧法律选择适用的规则，《裁量规则》在明确“从旧兼从轻”适用原则的基础上，规定违法行为始于法律、行政法规、规章修改生效之前，终于修改生效之后的，适用新的规定进行处罚。

关于主要负责人批准或者集体讨论，《裁量规则》对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，应当经负责人集体讨论决定。此外，根据《国办意见》精神，适用《裁量规则》可能出现明显不当、显失公平，或者客观情况发生变化，需要调整适用的，应当经中国证监会主要负责人批准或者集体讨论决定。

要点六：规定三类“行刑衔接”情形处理方式

在立体追责、综合惩防方面，证监会有关部门负责人表示，打击证券期货违法活动，必须惩、防、治并举，持续加大全方位立体化追责力度。

《裁量规则》规定，对违法行为涉嫌犯罪的，应当依照规定及时移送司法机关，依法追究刑事责任。对违法行为同时构成民事侵权的，依法配合做好民事责任追究。依法不予处罚的，可以根据情节采取相应的行政监管措施并记入证券期货市场诚信档案、通知自律组织依法采取纪律处分等自律管理措施。通过多措并举，切实发挥保护投资者特别是中小投资者合法权益的功能，维护良好市场生态。

同时，《裁量规则》对行刑衔接作了进一步明确：一是“先行后刑”的情形。违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关时已给予没收违法所得、罚款的，移送文书中应当写明没收违法所得、缴纳罚款情况。

二是“先刑后行”的情形。违法行为构成犯罪被判处罚金后，对该违法行为还需要给予行政处罚的，不再给予罚款。

三是“刑事回转”的情形。违法行为涉嫌犯罪，移送司法机关后，对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，依法进行处罚。

要点七：体现从严监管的政策导向

对于《裁量规则》的突出特点，证监会有关部门负责人表示，主要有三点。

一是使行政处罚裁量更加精准和透明。《裁量规则》区分不同裁量阶次，细化不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、从重处罚的适用情形。特别是对于罚款有一定幅度的，明确了在法定幅度以内，从轻、一般、从重的分档标准，这就使裁量更加精准，避免简单地一律就高或者就低处罚，防止过罚不相适应，重责轻罚、轻责重罚，并且能够让人民群众看得明明白白，感受到公平正义。

二是体现从严监管的政策导向。用好法律授权，按照过罚相当原则，严肃惩处重大违法个案，提高违法成本。例如，对于控股股东、实际控制人组织指使财务造假、通过“伪市值管理”实施操纵、恶意减持套利等情节恶劣、危害严重，且没有从轻、减轻情节的案件，依法适用从重阶次，直至顶格处罚。又如，在从重处罚情节中，细分八种“应当从重处罚情节”和八种“可以从重处罚情节”，进一步限制自由裁量权。

三是坚持处罚与教育相结合。充分发挥行政处罚教育引导公民、法人和其他组织自觉守法、配合监管的功能。例如，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予处罚；又如，对于案发前主动举报单位违法行为，并且积极配合查处的“吹哨人”，依法减轻处罚；再如，对违法事实没有异议，签署认错认罚具结书的，可以从轻处罚。