国会换届如何影响“特朗普2.0”政策走向？

文｜杨帆 遥远 危思安 中信证券研究

近期美国新一届国会开启，我们通过国会委员会的领导层组成及其政策观点推演其将如何影响“特朗普2.0”政策走向。财政方面，特朗普希望的取消债务上限仍将面临较多国会阻力和博弈，国会共和党人整体支持减税但在立法程序上存在分歧；安全方面，两院在对乌军援上或存分歧，对华《生物安全法案》或将重启立法但博弈激烈；科技方面，府会在加强内部投资和对华博弈上有高度共识；能源方面，传统能源扩产补贴仍待国会支持，IRA或因国会阻力难以整体废除；金融方面，对华投资限制或成立法讨论焦点，加密货币立法或稳步推进。整体来看，特朗普上任初期，府会及两院或需在债务、减税、能源等领域进行更多谈判妥协，但在对华政策、加密货币等议题上有更多共识。

▍特朗普上任在即，美国新一届国会开启，我们通过新一届国会委员会的领导层组成及其政策观点推演国会换届将如何影响“特朗普2.0”时期美国内外政策的未来走向。

由于美国“分权制衡”的制度设计，特朗普第二任期内一系列关键政策主张的落地仍需国会配合。目前，美国第119届国会已于2025年1月3日开始运作，实际上国会职能的发挥是由其下设的委员会负责和执行；其中常设委员会更是最为重要的存在，委员会主席的政策观点将在很大程度上主导相关议题的立法进程。

▍财政方面，对于债务上限问题，避免债务违约是各方共识，但特朗普希望的取消债务上限仍将面临较多国会阻力和博弈；对于减税立法，国会共和党人整体持支持立场，但预计众议院主推的“一揽子”式快速立法短期内或难落地。

特朗普近期表示希望取消债务上限或暂停至其任期结束，参众两院相应委员会主席均是其财政政策的拥趸，我们预计不会表示明确反对，但共和党内部保守派坚守财政纪律，对此表示明确反对。我们预计最终各方或达成妥协避免美国债务违约，但特朗普希望的取消债务上限或仍面临较多国会阻力和博弈。此外，尽管国会共和党人对特朗普减税政策整体上持支持立场，但在具体的立法程序上存在分歧。众议院共和党人试图将能源、边境和税收打包“一揽子”式快速立法，而参议院共和党人更倾向于实施“两步走”的策略。考虑到减税法案涉及更为复杂的税收和开支计划，且较易受到民主党人攻击，我们预计“一揽子”式快速立法短期内或难落地。

▍安全方面，两院在对乌军援上或存分歧，对华《生物安全法案》或将重启立法但博弈激烈。

新一届国会中，Jim Risch出任参议院外委会主席，其在外交议题上主张对华强硬，以及加强对以色列和乌克兰的军事支持。而Brian Mast出任众议院外事委员会主席，其立场与特朗普相近，反对美国单方面加大对乌克兰的军事援助。展望后续，对华强硬及支持以色列或已成为府会在外交层面的共识，而对是否继续对乌援助仍存分歧。在生物安全问题上，众议院监督与问责委员会主席James Comer是《生物安全法案》的支持者，但参议院国土安全与政府事务委员会主席Rand Paul曾明确表示反对该法案，因此后续《生物安全法案》立法进程或将重启，但围绕该法案的两院博弈料将更加激烈。

▍科技方面，府会在加大内部投资、优化反垄断执行方式、加强对华博弈上有高度共识，《芯片与科学法案》或继续实施但有边际调整。

Ted Cruz在新一届国会中出任参议院商务、科学和交通委员会主席，其反对人工智能监管，支持针对科技巨头的反垄断，对华持强硬立场。Brian Babin出任众议院科学、空间和技术委员会主席，Babin提倡放松科技企业监管，呼吁扩大商业太空准入。展望后续，预计新一届府会在放宽人工智能监管、促进太空科技发展、优化反垄断执行方式、加强对华科技博弈等方面的立场较为相近，相关政策的推进速度或相对较快。《芯片与科学法案》得到国会两党普遍支持，也与特朗普的政策思路相符，或得以继续实施，但资金分配方式及附加条款或有所调整。

▍能源方面，传统能源扩产补贴仍待国会支持，IRA或因国会阻力难以整体废除。

Mike Lee出任参议院能源与自然资源委员会主席，其提倡加快美国本土油气生产，减少环保限制。Brett Guthrie出任众议院能源与商务委员会主席，其提倡促进核能发展，致力于构建传统化石燃料、核能、清洁能源在内的多样化能源组合。展望后续，特朗普的油气生产促进政策或将以总统行政令的形式渐次落地，但涉及传统能源税收减免和补贴的政策仍需国会批准，且存在一定争议。在清洁能源领域，IRA法案拉动的投资主要集中于红州和摇摆州，在国会阻力下或不会被整体废除，但其中部分成本较高、尚未落地的条款或将有所调整。

▍金融方面，对华投资限制或成立法讨论焦点，加密货币立法或稳步推进。

新一届国会中，Tim Scott将出任参议院银行委员会主席，其曾主张扩大CFIUS权力；French Hill将出任众议院金融服务委员会主席，其支持对美国对华投资采取强硬立场，但称全面禁止的方式过于宽泛、难以执行。展望后续，限制对华投资或已成为府会及两院共同关注重点，但对其具体执行方式仍存较大分歧。而在加密货币领域，系统性监管框架立法或将稳步推进，但或将不会突破加密货币现有功能范围，对美元作为国际储备货币地位的外溢影响相对可控。

▍风险因素：

美国经济状况超预期恶化；美国府会博弈烈度超预期；中美地缘政治博弈超预期加剧美国对华加征关税落地节奏和幅度超预期。

本文节选自中信证券研究部已于2025年1月12日发布的《海外政策专题（28）—国会换届如何影响“特朗普2.0”政策走向？》报告

本文源自：券商研报精选