新国会拉开帷幕，正式进入特朗普第二时代的共和党施政将如何展开？

‍新年首更，聚焦新国会将如何展开 ‍

转眼间，又是一年过去。动荡起伏充满意外的2024年美国政局，终究以特朗普横扫七大摇摆州，带领共和党控制国会两院，成为历史上第二位二进宫的美国总统宣告结束。

进入到2025年，新一届国会在1月3日正式就职，先是参议院一方完成权力交接（共和党取代民主党成为新的多数党），然后则是众议院经过一番波折后，让议长约翰逊有惊无险的连任第119届国会的议长。随后，参众两院在1月6日的联席会议清点选举人票，认证了特朗普当选第47任总统的既定事实。

不同上一届处于府院分治状态，号称历史上最低效的国会，本届国会参众两院均被共和党控制，再加上特朗普重返白宫执掌行政权，共和党在未来两年将保持行政立法两权在手，全面执政的状态。尽管共和党在两院的席位优势均不明显，国会共和党人的内部政治生态又以分裂无序而著名，但往往十年才有一次的府院一致政局，让共和党既有抓住机会推动特朗普的一揽子国内政策计划的动力，同时也具备实现这些保守派政策要点的政策工具——预算协调程序

（budgetreconciliation）。

当然，动力和能力是具备了，能不能实现，或者说能以多大程度兑现特朗普的这些政策愿景，未知数还有很多。其中最大的问题在于，共和党究竟应该是把所有的政策要点都归拢到一个一揽子预算协调法案，还是兵分两路，先搞一个小规模的聚焦边境/能源的预算协调法案，然后再腾出手来折腾规模更大的税改问题。

现在看来，参院共和党人普遍倾向于分而治之的后者，约翰逊和众院共和党人则更加青睐一揽子出锅的前者。至于特朗普，他近期的主要精力似乎放在怎么征服加拿大，格陵兰外加收复巴拿马运河等伟大严肃的战略构思上，在立法程序上到底采用哪种方案对他来说都无所谓，只要最后能过就行。所以才有一会儿支持一，一会儿支持二的反复态度摇摆。

无论最后共和党领导层采取何种方案，未来一段时间的国会都会处于忙碌的立法推动状态。不光是特朗普的一系列新政策主张需要国会的立法落实和拨款支持，一些去年年末就该解决却依然没有解决的问题——如新财年的预算拨款，到期一年有余的农业法案，以及再度到期的债务上限，也将在疯狂三月再度归来。若是考虑到去年年末约翰逊四处为难的窘态，未来几个月事情堆在一起，想要平稳度过危机并完成特朗普交给他的重担，可谓是难上加难。

约翰逊勉强过关却难说坐稳

去年年末因预算问题产生的一系列政治纠纷，让本就不受部分极端保守派共和党议员待见的约翰逊又开罪了共和党内的一二把手——特朗普和他的共治皇帝马斯克，一下子就让议长处境十分微妙的约翰逊瞬间成了党内几位顽固派议员心中的头号公敌。虽然共和党内极端派原教旨派议员对领导层不满，时常叛逆宣泄情绪已经成了过去十几年国会共和党人的保留剧本，谈不上啥光怪陆离的怪事。但约翰逊的问题和他那位直接被赶下台的前任议长麦卡锡一样，都是出在共和党在众院席位优势极微，经不起几个人的跑票的政治现实之上。

该来要来的

早些年，约翰·博纳和保罗·瑞恩面对党内极端派闹事之时，虽和他们的后继者一样经常被搞得生活不能自理，但好歹在最基础的选议长问题上，靠着共和党彼时二十几席的优势，总能在有基层议员叛乱的情况下勉强过关。到了麦卡锡和约翰逊的时代，共和党先是在2022年中期选举中表现低于预期，选后仅比民主党多了9席（净5席），后又在大选年特朗普取胜的大环境下逆趋势损失了2席。最后，新国会中，共和党在众院的席位优势只有5席（220：215），再加上特朗普从众院要抽调走3人充实内阁（其中马特·盖茨退出司法部长提名但依然选择辞职），很可能在一段时间内共和党在众院只会有217：215这样没有任何容错空间的格局。如此艰难的开局，自然是给本就寸步难行的约翰逊套上了深层枷锁。

历史性的小

不过，相比于执掌共和党党团之前就在共和党领导层混迹多年，和许多极端派共和党人特别是党内著名右翼团体自由连线党团成员关系不佳的麦卡锡，约翰逊的好处是他毕竟在政坛属于新面孔，过去十五个月在临危受命接替麦卡锡出任议长后，因为属于分裂政府政局和大选年周期也没有干太多开罪党内同僚的事情，党内没有太多态度坚定要他下台的顽固派。约翰逊相对来说更加保守的政治立场和非建制派的出身，以及坚定站队特朗普的态度，也算是给他攒了一些政治掩护。

然而，约翰逊在去年年末处理国会临时预算拨款（CR）时由于采用了国会领导层在谈判式惯用的“你一个，我一个”式交易手段，在一些民主党比较关心的政策上作出让步换取一些共和党赞同的政策塞入CR当中，遭到了二号首长马斯克和其他党内MAGA派的猛烈抨击。最终，原先两党妥协后的一揽子CR（其中包括了对华投资禁令）胎死腹中，约翰逊受特朗普之命加入提高债务上限的单方面CR被民主党拒绝后，众院只能无奈通过一个没有任何附加条款的CR，将将避免了政府关门，把皮球踢到了三月中旬。如此一来，马上转头就要面临新国会议长选举的约翰逊，显然是陷入了一个政治上的困局——大领导不信任，底下人有意见，也没有容错空间。

到1月3日投票前，还是没有人能担保约翰逊能够顺利当选新一届国会的议长。毕竟上届同样是共和党占微弱优势的众院花了整整15轮才选出麦卡锡担任议长，然后九个月后就把他赶下了台，已经充分证明议长这个活儿不好干，当只有个位数席位优势的共和党议长更是非人力所能及。好在约翰逊而言，与两年前的麦卡锡相比，今年选议长时的政治背景完全不同。两年前可以花上3天时间选议长，是因为彼时府院分治，共和党只控制众院，作为反对党本身也没什么着急需要处理的必要事项。而在2025年，国会1月3日开幕后，倘若不选出新的议长，就有可能会耽搁1月6日宪法规定的选举人团点票，落实特朗普大统领伟大胜利的重要活动（众院如果没有议长无法开展任何工作）。再加上共和党全面执政，需要迅速进行一揽子重大立法的筹备事项，相对来说时间紧迫，约翰逊反对者所面临的压力自然要比两年前更大，降低了约翰逊二次渡劫的难度系数。

当然，促成约翰逊连任的最大利好，恐怕还是特朗普再度大选胜利，彻底坐实共和党领袖的身份。号称选举大胜获取了天命（mandate）的特朗普，如今在党内有着空前的威望和绝对的控制权。由于新议长身上担负着实施推动特朗普立法议程的重担，阻挠议长诞生也就意味着是对特朗普的变相反对，这对很多本就是MAGA派路线忠实拥趸的共和党议员来说，是一个无法承担的政治风险。更何况，众院议长这个苦差事，党内其他议员现在也没有一个主动跳出来说想要取而代之为特朗普分忧的替代人选。

最终，在一度态度暧昧，似乎在考虑推动换人的特朗普决定背书约翰逊后，共和党大部分原先对约翰逊持保留态度的议员纷纷站出来选择支持约翰逊。但这对需要绝对简单多数218票才能当选，却最多只有219张票（盖茨拒绝就任），同时有一位议员（肯塔基的托马斯·梅西）坚决反对的约翰逊来说，仍然没有从根本上解决问题。到了1月3日的议长投票中，果不其然，第一轮中约翰逊不仅丢了梅西一票，还另外有南卡的诺曼和德州的塞尔夫两人跑票。甚至，一度还有另外七个自由连线党团成员拒绝投票，最后时刻见约翰逊票数不够，如果弃权会导致民主党领袖杰佛利斯当选议长后才转而支持约翰逊。

有意思的是，按理来说第一轮票数不够投票结束后，众院应该立刻清点宣布投票结果，然后继续像2023年年初那样一轮接一轮的选，直到选出议长为止。然而这回共和党人干脆就直接拖着，没有宣布投票截止，直接在现场开始了对诺曼和塞尔夫的施压谈判（压根就没人去试图说服“不先生”梅西）。经过了一个多小时的拉锯，据说是在特朗普亲自致电向诺曼和塞尔夫表示威胁后，这两人才进行了改票，转投给约翰逊，让约翰逊最后还是“一轮”当选议长。

面临重重困难却最终惊险过关，约翰逊又一次证明自己的政治生存能力要高于外界和媒体的预期。只是，锁定议长宝座，本该属于一个多数党领导人最基本的政治素质和上任后最轻松的一个政治任务。单就因为当选议长而称赞约翰逊打脸质疑者，多少有些黑色幽默。事实上，连任后的约翰逊，政治处境上依旧是如履薄冰坐如针毡，随时有可能被掀翻。

如履薄冰

特朗普此时背书他，并不是因为特朗普多信任或者高看他的政治能力，而是怕误了自己的加冕等要事。而事后议长选举中等待时机才投票的七位自由连线议员和诺曼和塞尔夫一同写了一封九人联名信给约翰逊，警告他说他们只是出于对特朗普大统领的忠诚，才选择暂时相信约翰逊，倘若他未来在预算谈判和推动预算协调法案时偏离了保守派的既定路线，肯定会落得一个“如麦卡锡故事”的下场。九人同署警告约翰逊，同时还蕴藏了另一个信息——即刚好达到新规则要求的至少有八位以上议员联署才能启动罢免动议的门槛。

big brother is watching you!

换言之，有惊无险连任议长的约翰逊，接下来要面临的挑战只会更加艰巨。随着特朗普就职，另外两位被特朗普带走的共和党众议员沃尔兹和斯泰范尼克都将辞职，共和党未来三个月内都将只有217：215这样容错率为零的席位优势。怎样在如此狭窄的政治空间中翩翩起舞，落实特朗普一大票竞选承诺，才是检验约翰逊政治能力的真正大考。

预算协调科普

有关预算协调程序，四年前我已经写过比较全面的介绍，这里就把原文修改更正后贴上。

“美国现代的联邦财政拨款体系起源于1974年国会通过的预算法。正是意识到了国会新拨款程序的复杂程度，同个预算法设置了一个相对快速的机制来解决一些潜在国债和财政赤字方面的问题，预算协调程序就此诞生。

出于简化程序的原因，预算协调程序下运作的法案可以绕开参议院的冗长议事和无限修正案机制，直接用简单多数的方式通过两院交由总统签字。在参院的冗长议事被愈发滥用的的今天，原先大多用来削减联邦政府财政赤字和债务水平的预算协调程序，逐渐成为了两党规避参院60票超极多数标准来通过己方争议法案的一个走后门方式”

四十多年来，国会一共通过了27个预算协调法案，其中23个由总统签字后成为了法律，另外4个则遭遇否决。1995年的福利改革，01和03年小布什的两轮减税，10年奥巴马医改的修正部分，以及特朗普17年的税改法案，拜登21年的1.9万亿疫情纾困法案和22年的《通胀削减法案》均是以预算协调的方式通过并最终生效的。

“不过，既然是走后门，预算协调程序下提出的法案相比普通法案自然多了许多制度上限制，以防被过度滥用。

首先，预算协调法案每一个财年只有一次机会，多了的话只能等到下个财年。不过在2021年拜登政府试图推动IRA的过程中，参院议事官裁定可以通过修改过去财年的预算决议来额外获得的推动预算协调法案的机会。

具体到执行层面，启动预算协调程序需要国会首先通过包含预算协调内容的年度预算决议。

按照1974年预算法规定，每个财年国会都应该通过预算决议来明确联邦的财政支出水平。到了实际的政治运作中，鉴于两党时常在预算拨款问题上存在内部分歧，国会两院极少按时通过预算决议（BudgetResolution），近几年更是为了规避争议直接选择放弃通过预算。

只有当国会两院均通过含有相关条文和指示的预算决议之后，预算协调程序才能被启用。由于预算决议并无法律效力，无需总统签字，在国会通过时也仅需要两院的简单多数同意（无法被阻挠议事）。所以如果两院决定推动预算协调程序的话，想要通过预算协议并不困难，甚至可以直接通过一个“白板”版本的预算来满足程序层面的要求。（白板预算=仅有预算协调的条文）

预算协议中所包含的协调程序指示（ReconciliationDirective）相当于整个预算协调的操作蓝图。和其他普通立法程序有别，预算协调法案必须严格按照操作的蓝图来一步步展开。也就是说，预算协调法案的框架，涉及范围，支出/税收上限，审理的委员会等内容都是从一开始就被顶层设计过的。在法案通过国会两院各阶段过程时，不能越过预算协议所定下的限制，否则就将失去在参院简单多数通过的特权。

所以每当国会试图通过预算协调法案时，在两院预算委员会进行的第一阶段讨论就变得无比重要。在一阶段中，因为预算协调法案原则上要求法案不能在十年之后还持续对联邦赤字国债水平造成负面影响，国会还需要通过一个类似的支出上限标准来自我捆绑。

因此，共和党近些年推动的几次税改，都出于预算协调法案对长期赤字方面的限制，被迫加入了不少五年/十年后失效的部分来做账。最典型的就是17年特朗普和国会共和党人通过的税改法案（TCJA）, 为了让企业税减免部分能永久有效，把法案中针对个人税务方面的减免设置为了五到十年内到期，从而保证了法案符合预算协调的程序。时间推进到八年后，17年税改个税减免部分在2025年结束后到期，是鞭策共和党通过新一轮税改的最大动力，但做账的问题和赤字的压力依然将给国会共和党人带来巨大麻烦。

最后，预算协调类别法案所能涉及的领域也有严格的限制，必须要和联邦的强制性支出（Mandatory Spending）和税收政策相关。当然在联邦政府运作的过程中，大部分立法项目都可以和钱强行沾边，只是预算协调理论上仍不允许塞入可支配支出（DiscretionarySpending）类别的项目。在拜登政府用预算协调程序通过美国救济计划的1.9万亿支出后，实际上这项限制已经不复存在。共和党人也表示民主党扩大预算协调程序覆盖范围的先例，让他们也可以在预算协调法案中塞入更多边境和能源相关的支出法案。

鉴于预算协调法案主要的优势在于能够快速通过参院，80年代时西弗吉尼亚民主党参议员兼多数党领袖罗伯特·伯德为了保护参院传统/防止滥用，给参院辩论协调法案时加上了几道额外的枷锁。经过归纳之后这些额外的限制就演变成了参院至今仍需遵守的伯德条款（ByrdRule）。

伯德条款的最主要六点分别是：

§ 禁止协调法案中包括和联邦税收和支出不相干的部分

§ 禁止协调法案包括对联邦预算只有极微（Incidental）影响的附加条款

§ 禁止包括不在预算协调指定的委员会管辖范围(Jurisdiction)内的立法事项

§ 禁止协调法案包括不符合预算协调指示/框架的条文

§ 禁止法案在生效时间（十年后）结束后仍给联邦财政添加额外的赤字压力

§ 禁止协调法案考虑任何和社保项目（OASDI/Social Security）有关的事项

任何参议员如果认为协调法案中的款项违反了伯德条款的限制，都可以提出秩序问题（Point of Order）来试图阻挠法案通过。而想要绕过伯德条款的限制，需要60票的超极多数支持，变相就会让协调法案失去了意义。

所以，每次参院讨论预算协调法案时都会因为法案中某些条款是否符合伯德条款的标准而引发争议。2021年的民主党就试图把提高最低工资上限塞进21年的预算协调法案中最终遭遇否决。按理来说，立场中立的参议院规则专家

（Parliamentarian）是最终的裁决人，但即便是规则专家反对，握有人事权的参院多数党领袖可以直接通过换人来达到自己的目的。4年前民主党没有这么干，不代表25年的共和党不会这么做（特别是外面注定有一个马斯克持续输出参院议事官这样的技术官僚）。

总的来说，预算协调程序虽然限制多多，但也是多数党在缺乏规避参院60票限制时通过重大法案的唯一通道。特朗普重返政治舞台后，同样需要绕开必然会杯葛他国内立法议程的国会民主党人，单方面依靠共和党的两院多数来霸王硬上弓移民和税改等保守派政策。预算协调程序理论上还可以帮助共和党化解债务上限危机，但这个办法有诸多限制，更不论共和党从来也凑不齐足够自己人投票支持提升债务上限。

问题在于，目标固然明确，如何实现却是个大问题。特朗普第一任期内共和党同样是试图使用预算协调程序来通过重大立法，却在首先推动的废除奥巴马医改上吃了个闭门羹，因为参院三位共和党人的反对胎死腹中。而其后推动的大规模税改，虽然最后有惊无险的成功落地，却也拖到了17年年末圣诞节前方才完成。

所以，如何能够吸取先前教训，更快更好地落实特朗普的一系列雄心壮志，就成了当下共和党领导层集中思考的大事。

预算协调策略：合于一然后定？还是分而治之？

议长选举结束，共和党控制的国会正式开张后，参院一方在新多数党领袖图恩的领导下的首要工作是审核特朗普的内阁和人事安排，确保新政府能够迅速展开施政。众院一方，则是要开始着手准备开启预算协调的程序。约翰逊公开表态说要争取赶在4月8号左右就完成预算协调法案的起草，最晚也要在五月底国殇日假期前搞定特朗普提出的一揽子计划。然而，如此紧凑的时间线压力下，共和党人依然没有在内部形成统一意见，参院和众院共和党人依然在争论究竟是应该拆分税改和能源/移民，还是都装到一起来最大化对党内议员的吸引力。

这两个策略各有优劣，参院多数党领袖图恩和众院自由连线党团支持两步走，主要是担心一个过于臃肿的大型预算协调法案，一方面可能会有因为开销过大，共和党内部财政保守派反对而最终无法通过，导致特朗普的国内政策始终无法有效推行（换言之风险太大），二则是即便能够最后通过，也会花费大量的时间在内部协调和谈判之上，很可能要拖到八月夏季休会甚至年末才有结论。

对于移民边境和能源审批改革等共和党普遍认为属于迫在眉睫需要新政府大刀阔斧解决的问题上，图恩等人认为肯定是认为越快越好，一份专精这两个党内共识极大的小规模先行法案，大概率在3月前就能通过过会。早早在特朗普第二任期内通过一项重大立法成就，也会给共和党一方的士气带来巨大提振，同时给选民一个共和党政府积极有为，有能力执政的信息。等边境问题解决完，其他3月份国会要处理的预算/农业法案/债务上限都解决后（不一定通过预算协调法案），共和党才能腾出手来处理更加复杂，影响更为深远的税务问题。

分兵策略的弊端在于，众院共和党极其微弱的席位优势和部分共和党众议员的一如既往的顽固态度，极有可能导致拆分后小规模的两份预算协调法案都会在因为有本党议员对部分条款不满而在众院卡壳。如果说这种风险不可避免一定会出现，还不如把所有重要政策提议捆绑在一起，给予领导层和特朗普与党内反对声音进行利益交换和威逼施压的空间。毕竟，如果说特朗普第二任期所有的政策要点都指望着一份“巨大美丽”的预算协调法案，到时候如果有个别共和党议员站出来反对，其将面临的政治压力将会是无比空前的。试问有几个议员能顶得住“妨碍领袖特朗普实现重要竞选承诺”这项大帽？

不论最后共和党采取怎样的策略，如果想赶上约翰逊列出的紧凑时间线，就必须要在最近两周确定计划，方才能给两院留出足够的起草预算协议和协调程序指令的立法时间。在具体的政策问题上，共和党还要解决许多难题——比如做账问题，比如财政保守派要求大砍联邦预算和福利项目，是否要恢复SALT抵扣，以及是否要落实小费免税的竞选承诺。这些政策细节，只能是到时候再看了。

总结

本届国会的有意思之处，在于是近代以来首次众院多数党席位优势少于参院多数党。如此历史罕见的特殊政治格局，意味着未来两年内，本该是预算协调程序中最难搞定的参院，反而要比常年以内部分歧巨大，过去两年基本无法靠自己一方通过简单多数法案的众院更为容易摆平。

参众两院如此奇特的席位分布，不仅对未来两年的现实政治有着极其重要的影响，同时还能变相印证国会两院选举均存在“结构性优势”的事实。共和党在参院的结构性优势不用多说，这些年来一直是只要共和党正常发挥，拿下参院多数党地位就问题不大，民主党想要拿到参院控制权至少需要赢所有的摇摆州席位再加上几个红州席位。造成这种偏差的原因主要是因为南方政治彻底转向和国会选举愈发丧失地方特性，让许多原先在南方州和中部红州靠着个人品牌和历史传统“苟延残喘”的民主党参议员纷纷失去逆流当选的可能。之所以过去十几年中共和党屡屡没法抓牢参院控制权，还是因为经常提名一些问题候选人自毁长城，包括像去年大选中5个有参院选举的摇摆州，都是在总统选特朗普的情况下选出了4个民主党参议员，让共和党最终是拿到了53而不是理想中的57席这样的情况。虽然现在的53席已经让民主党很难在2026年有机会夺回参院控制权，相比57席这种至少能坐稳6年的稳妥局面还是相差甚远。

但在众院方面，过去两次选举，都显示了民主党一方其实拥有微弱的结构性优势。在22和24两次共和党赢了众院普选票（本届甚至赢了3%）的情况下，依然只能在众院取得个位数的席位优势，在决定多数少数的关键几个席位中加起来赢了不到一万票，证明共和党现在众院层面已经不再具备任何缓冲空间。反倒是10年代一直受制于选区重划导致的结构性劣势的民主党人，因为选民结构的变化（高频率城郊白人选民转投民主党）和部分关键州去杰里满嵘，在当下取得了微弱的结构性优势。共和党比起16年只赢了众院普选票却拥有242席，在24年赢了普选票三个点却不进反退最后落得只有220席，足以印证过去8年的巨大变化。

就当前这几个月而言，这些两院形势背后的基础逻辑，并不会直接影响到共和党国会的施政，更多是对遥远的2026年中期选举起一些前瞻性思考。

相比8年前另一个共和党全面执政的国会，本届国会最大的变化，莫过于共和党领导层和两院党团内部对特朗普和特朗普主义的态度的迥然不同。8年前初登政治舞台的特朗普，面临的是一个阳奉阴违的国会共和党领导层和并不怎么买账的共和党国会，因为彼时这些议员大多是前特朗普时代就已经登台的政治老油条，还有不少是表现超过特朗普，顶着他拖累当选的错位议员。

时至如今, 下台之后再度卷土重来，赢下选举人团和普选票双重胜利的特朗普，党内在无敌手，威望达到一个历史高点。现在的共和党内，已经几乎没有不依赖特朗普这股政治力量的议员存在。无论是先前和特朗普关系微妙的图恩，还是一直忠诚紧跟的约翰逊，都得替特朗普办事。议长选举期间特朗普亲自插手帮助约翰逊勉强过关，业已展示出了特朗普的领袖力量。

未来几个月内，或许会频繁出现特朗普插手国会来排解党内纷争的例子。当然，就去年年末特朗普和马斯克插手国会立法却没有取得任何程序这一例子来看，不能太过高估外部政治能量对国会既定程序和共和党内部政治生态的干涉能力。国会，终究是一个按照自我逻辑运转的独立权力机构。

从以往的经验来看，共和党终末通过至少一个预算协调法案的可能是极大的，只是具体能有多少现在的政策要点能被塞到最后成功闯关国会的版本中还有待观察。往往最后，通过的都是缩水版。即便如此，什么样形式，什么时间落地，都是值得持续关注的政坛要闻。

不过说不定，届时的焦点也许就是特大统领征服加拿大格陵兰，对巴拿马开展特别军事行动此类开天辟地的大事了。

注：马上还有一篇卡特的推送和播客