民办学校决策机构组成人员的规定是否为强制性规定？

近日，笔者接到一个有趣且非常有探讨价值的咨询问题：依据《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》的相关条款，明确规定了民办学校决策机构（理事会或董事会）组成人员的身份要求，那么，这些组成人员的身份要求是强制性规定吗？如果决策机构组成人员不符合相关身份要求，那是否意味着因该决策机构的组成即为不合法呢？

鉴于民办学校决策机构之于民办学校的重要性，笔者认为上述问题所涉及的法律问题非常有必要也非常值得在此分析和探讨，故试从以下方面进行思考。

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01

相关法律条款的性质

首先，来看一下，关于民办学校决策机构组成人员的法律条款的性质。

《民办教育促进法》（以下简称《民促法》）

第二十一条　学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。学校理事会或者董事会由五人以上组成，设理事长或者董事长一人。理事长、理事或者董事长、董事名单报审批机关备案。

《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）

第二十六条 第一款　民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成。鼓励民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构吸收社会公众代表，根据需要设独立理事或者独立董事。实施义务教育的民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员应当具有中华人民共和国国籍，且应当有审批机关委派的代表。

从上述规定可以看到，《民促法》第二十一条规定民办学校理事会或董事会“由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。”，此处并未出现“应当由”或“可以由”这样的表述。但在《实施条例》第二十六条第一款中，则对《民促法》第二十一条的规定进行了细化规定，关于民办学校理事会或董事会的组成人员表述为“……应当由举办者或其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成。……”。按照法学原理，法律条文中的“应当”条款属于义务性规则中的命令性规则，规定人们的积极义务，即人们必须或应当作出某种行为的规则。笔者倾向于认为，命令性规则应属于强制性规定。因此，笔者认为，《实施条例》第二十六条第一款在性质上应当属于强制性规定。

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02

并列关系/选择关系？

其次，需要进一步追问，《民促法》和《实施条例》对于民办学校决策机构具体组成人员的列举属于并列关系还是选择关系。

依据《实施条例》第二十六条第一款的规定可以看到，民办学校理事会或董事会的组成人员应当为“举办者或其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等”。那么，以上列举的具备这四种身份的人员是必须同时进入并组成理事会或董事会方为有效呢？还是具备任一身份的人员进入并组成理事会或董事会即为有效呢？对此，笔者一直坚持的观点是，该项规定所列举的四种身份的人员必须同时进入并组成理事会或董事会，否则就会把民办学校的理事会或董事会变成只有一两类人员组成的“集权”组织，这一定不是立法的本意和目的。这就意味着，民办学校理事会或董事会不可能只有举办者或其代表组成，也不可能只有教职工代表组成，任何一种选择性组合都是不符合《民促法》第二十一条和《实施条例》第二十六条第一款的立法目的的。

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03

管理性强制性规定/效力性强制性规定？

最后，需要探讨的是，《民促法》第二十一条和《实施条例》第二十六条第一款属于管理性强制性规定还是效力性强制性规定。

基于前述两个问题的探讨，笔者倾向于认为，《民促法》第二十一条和《实施条例》第二十六条第一款的规定属于强制性规定，且民办学校理事会或董事会组成人员不仅应当满足该项规定的身份要求，且应当同时进入并组成理事会或董事会，才符合立法目的。那么，如果民办学校决策机构的组成人员全部或部分不符合《民促法》第二十一条和《实施条例》第二十六条第一款规定的身份要求，该决策机构的组成是否为全部或部分无效呢？此即需要判断，《民促法》第二十一条和《实施条例》第二十六条第一款是管理性强制性规定还是效力性强制性规定。如果认为该两项条款属于管理性强制性规定，则意味着违反该两项条款的行为并不当然无效，也即民办学校理事会或董事会的组成人员即使不符合法定的身份要求，其组成依然有效，依然可以对学校进行管理和决策。如果认为该两项条款属于效力性强制性规定，则意味着违反该两项条款的行为即为无效行为，也就意味着如果民办学校理事会或董事会的组成人员全部或部分不符合法定的身份要求，则该理事会或董事会的组成即为全部或部分无效。

探讨至此，并结合笔者对《民促法》第二十一条和《实施条例》第二十六条第一款立法目的的理解和分析，笔者倾向于认为，《民促法》第二十一条和《实施条例》第二十六条第一款的规定属于效力性强制性规定，而非管理性强制性规定。即，如果民办学校理事会或董事会的组成人员全部或部分不符合法定身份要求的，则应认定该理事会或董事会组成全部或部分无效，否则就会出现民办学校理事会或董事会只有一两类符合身份要求的人员组成，竟然还能有权、有效行使对学校的管理和决策权。倘若如此，不仅与《民促法》第二十一条和《实施条例》第二十六条第一款的立法目的相悖，而且也会使得该两项条款失去了存在的必要和意义。

综上，笔者对本文开篇问题进行了一些粗浅的思考和分析，笔者的倾向性观点依然为，《民促法》和《实施条例》对于民办学校决策机构（理事会或董事会）组成人员身份资格的规定属于效力性强制性规定，如果决策机构组成人员全部或部分不符合法定身份资格，那该决策机构的组成即为不合法，即会产生全部无效或部分无效的法律后果。在此，笔者仅为抛砖引玉，真诚期待各位同行和同仁不吝赐教、批评指正。

文源 | 丰乐法苑（2024年12月13日）

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