张可云：城市群突破的重点是利益共享

图源：东方IC

作为中国城镇化的重要载体，城市群塑造着区域经济的格局。目前，中国已形成以长三角城市群、粤港澳大湾区、京津冀城市群、长江中游城市群和成渝地区双城经济圈为代表的五大城市群。而在每一个城市群的发展进程中，一至两个特大或超大城市作为核心起着引领带动作用。

在核心城市的建设中，撤县设区起到了不小的作用。但这种扩张也暴露出人口流失、资源分配不均等一系列问题。如今，在“严控撤县建市设区”政策的加持下，多年前就纳入动议的青岛胶州、郑州荥阳、合肥肥东等，以及写入规划的衡水、滁州、嘉兴、九江等地的撤县设区，也暂被搁置。

新型城镇化下，各城市群之间该如何协调发展？对于核心城市来说，还该不该撤县设区？针对这些问题，政研院专访了中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授、全国经济地理研究会会长张可云。

城市群

要实现职能错位发展

目前，世界级城市群主要有美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、欧洲西北部城市群等。如何对标世界级城市群，打造中国的世界级城市群，这是中国近年来发展的重要抓手。张可云认为，中国很难借鉴这些世界典型城市群的发展模式，因为这些世界级的大都市圈不是同时兴起的，中国应该借鉴的是，它们如何抓住特定历史时代背景下的机遇。

世界级城市群，其人口和经济规模必须要足够大，但城市群在做大的过程中也会导致区域发展不平衡的问题。比如，日本60%的人口和经济活动集中在东京湾，其他地方相对来说发展不足。

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如何实现区域协调发展？张可云认为，关键在于缩小发达地区与欠发达地区之间的差距，但这个差距无法绝对消灭，只能将其保持在可接受的范围之内。城市群的组成城市往往具有相似的产业结构，但产业同构会导致协作分工关系难以为继，进而减弱城市群的经济发展活力。因此，核心城市和周边城市应形成差异化、特色化、有序化的发展模式，协调好城市间合作分工的利益分配。城市群内的各城市也应该将城市群的全局利益放在首位，形成优势互补的生产力布局。

“十四五”规划纲要中提出了中国重点建设的19个城市群，这19个城市群承载了中国75%以上的人口、贡献了85%以上的国内生产总值。其中，发展最成熟的是京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游五大城市群。京津冀、长三角和珠三角集聚了全国近25%的人口，创造了全国37%的国内生产总值。京津冀城市群作为中国北方的核心区域之一，是全国重要的重工业基地，也是中国政治中心、文化中心所在地。长三角城市群发展靠创新优势，其侧重点是先进制造和外贸，是全国经济综合实力最强的城市群。而珠三角城市群的起步受惠于改革开放政策的巨大红利，通过不断迭代更新自身的技术和产业破解发展上限，成为亚太地区最具活力的经济区之一。

此外，成渝和长江中游城市群，人口、国内生产总值分别约占全国的16.2%和15.8%。成渝城市群的发展主要靠先进工业、军工和电子。在长江中游城市群中，长沙的装备制造业、文化娱乐产业，武汉“光谷”高新技术产业是发展的主要力量。

当前，中国已经进入城市群一体化发展阶段，城市群与城市群之间需要分工协作。从浅层次来看，发展一体化最直接的手段就是交通的连接。今年以来，不少地区进入了“县县通高铁”时代。数据显示，今年1月至10月，全国投产铁路新线2274公里，高铁营业里程超4.6万公里，建成投用高铁车站超1300座。越建越密的高铁网络缩短了各个城市之间的交通距离，将各个城市紧密联系在一起。

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张可云认为，交通的改善是有划时代意义的，但不是起决定性作用的因素。在各个城市群中，要突破的重点是利益共享机制，即各个城市间应“编织一张网”，只要这张网其中一个地方出现漏洞，其他部分的问题也都会显现出来，这才是城市群一体化发展的真正含义。所以，修建铁路不是一体化发展的根本，各区域间的发展要形成一个“你中有我、我中有你”的利益共同体。

如何实现一体化？张可云表示，城市群是有等级的，中国现在有长三角这样的世界级城市群，有粤港澳大湾区这样的国家级城市群，还有北部湾城市群、中原城市群这样的区域性城市群，这些城市群要实现职能错位发展。比如，世界级城市群要瞄准对世界的产业和技术有引领力的领域，这样才能形成整个国家不断向上发展的动能。国家级城市群要充分发挥区域带动作用，培育支柱产业，成为支撑全国创新发展、经济增长的重要引擎。而区域级城市群要服务于自身所在的特定的区域范围，要在特定的范围之内产生带动作用。

张可云认为，未来，像武汉、郑州、长沙等这些中部城市可能会扮演更重要的角色。从近20年的发展格局变化来看，中部地区在全国的份额是上扬的，这表明中国的整个发展重心是逐步往中西部地区转移的。

撤县设区

要具体分析

在以中心城市带动城市群的发展格局中，中心城市扩张的手段之一就是将县城变市辖区，即“撤县设区”。

国家统计局数据显示，1978年底，中国有2011个县。2023年底，县的数量变为1299个。45年中，中国减少了712个县。目前，北京、上海、天津都已进入“无县状态”，广州、深圳、南京等多市也早已开启“无县模式”。

县的消失与撤县设区相关。据张可云统计，撤县设区调整的主要目的是提高城镇管理单元数量与城镇化水平的匹配程度。2009年至2019年，中国的市辖区增加了110个，县减少了141个；常住人口城镇化率提高了25.36个百分点，县的数量减少了9.63%。

设区后，最直观的改变就是城区面积的增加。比如，2011年，长沙市望城县撤县设区后，长沙市城区总面积由954.6平方公里扩大到1923.6平方公里，“长大”1倍；同年，安徽撤销地级巢湖市，原巢湖市部分区域加入合肥，将合肥面积扩大了40%；2015年，南昌市新建县撤县设区，南昌市区面积增加了6倍多，达2338平方公里。撤县设区可以扩大城市发展空间，提高城市综合发展水平，加快农村城市化的进程。

长沙市望城区。图源：东方IC

2022年，国务院政府工作报告提出，要“提升新型城镇化质量”“严控撤县建市设区”。同年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出，“严格控制撤县建市设区”。

撤县设区也存在一些问题。张可云说，大中城市面积的无序扩张和蔓延会导致交通拥挤、住房紧张、环境污染等供需失衡的“城市病”。此外，设市速度太快，超过经济发展和城镇化进程，会出现“虚假城市化”问题。一些不具备产业基础的中小城市扩大规模后，空有体量没有人口，还会出现城市“空心化”问题。

张可云认为，县的发展跟人的生命周期一样，在不同的发展阶段所面临的主要问题也是不同的，要根据人口城镇化和经济城镇化两个标准进行，不能一概而论，也不能盲目攀比与跟风。一些县特别是大城市、特大城市周边的县，城镇化率已经达到了很高水平，继续沿袭农村管理方式已不符合实际需要，不利于当地发展。还有一些以二、三产业为主的县，农村地区较少，农业人口不多，这种县也适合城市化管理。

张可云表示，各地区在制定撤县设区规划时，需要深入论证区划调整的必要性、可行性，方案的优缺点以及可能存在的风险。各级政府与行政区划主管部门在审批行政区划调整规划时，需要进一步明确并规范撤县设区的政策条件、专家论证制度和批准程序，努力提高城镇化质量。

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