口述保险史㉔丨亲历巨灾保险出台：12部委发起，我被点兵的那几个月

文丨徐晓

在跟王和先生做“口述中国保险史”访谈时，他讲到了2010年的“巨灾保险课题”，但是没有展开，我觉得不过瘾。

恰巧本人也是该课题的“当事人”之一，于是“跳出来”报个流水账，详细叙述一番。

2010年春节以后（2月下旬），国务院部署金融领域重大课题调研工作，总共15个课题，其中“建立巨灾保险制度”课题由中国保监会牵头。

据了解，国务院一开始拟定了13个课题，征求意见时，保监会提出要建立巨灾保险制度，经国务院批准后，被列为15个重大课题之一。

保监会想的是，如果能在国家层面对巨灾保险制度加以研究，对保险业将是一个大机会。

后据《财经国家周刊》报道，这些重大课题调研，是为拟于下半年召开的全国金融工作会议做准备。

为了顺利开展调研工作，第一件事就是搭建起三个层级的组织架构：

最上层是“建立巨灾保险制度课题研究小组”，这是总指挥部，它的职责是开头的定方向以及最后的拍板。

保监会为牵头单位，各相关部委为“成员单位”。最初由国务院指定的成员单位有7家，包括保监会、发改委、财政部、人民银行、国务院法制办、银监会、证监会；

后经请示国务院同意，增加了民政部、水利部、农业部、地震局、气象局，共12个部委。

由保监会吴定富主席任组长，周延礼副主席任副组长，其他成员单位各指定一名领导同志作为该项目负责人。这一层级是部级领导，比如发改委副主任刘铁男、银监会纪委书记王华庆、证监会副主席姚刚等。

第二个层级是课题研究小组办公室，这是办事机构，它的职责是跨部门的通气、协调、商议。办公室设在保监会财产保险监管部，各有关部委指定相关职能部门一名司局级干部作为联络员。

这一层级是司局级干部，比如财政部金融司副司长张天强、民政部救灾司司长邹铭、地震局震害防御司司长杜玮等。

第三个层级是工作组，这是真正干活的机构，负责调查、研究、写报告。保监会财险部李劲夫主任任组长，朱艺、董波副主任任副组长，有关部委、保监会有关部门、中国保险行业协会、中国保险学会各指定一至二名“得力的专门人员”参加工作组。各部委派出的工作组人员多为处级干部，比如财政部金融司金融三处副处长单仁慧、国务院法制办财金司处长丛林等。

其实呢，后来工作组下面又派生出一个“核心工作组”，并按照 “以农业保险和地震保险作为突破口，逐步建立我国巨灾保险制度”的总体设想和基本思路，分设“农险”和“地震险”两个子课题研究小组。

核心工作组人员基本上来自保险业，包括保监会（财险部、政研室、国际部、法规部）、中国保险学会、中国保险行业协会、相关保险公司（人保财险公司和中再集团）。

不难理解，保监会要指挥其他部委的人是很难的，真正“好使唤”的必然是“子弟兵”，负责出苦力。

工作组成立后的前几次会议上，就开始讨论调研报告撰写的具体问题：

一个主报告、几个子报告？每个报告分几个部分？每个部分由那几个人负责？越讨论头绪越乱，越难统一意见。

我一看情况不对，忍不住喊了一嗓子：

先理清楚要研究哪些问题，只要把问题研究透了，写稿子很简单，指定几个人一个星期就搞出来了！

大概是我的“冒失”引起了李劲夫的注意，在随后分设农险和地震险两个子课题研究小组时，他指定“徐晓担任地震险子课题研究小组负责人”。

这可把我吓着了，我是代表中国保险学会参加此项工作的，属于“边缘部门”的“边缘人”，急忙推辞：

“这么多保监会和大公司的人，我哪敢指挥他们呀？还是让‘会’里的人担任组长吧！”

李劲夫把脸一沉道：“让你当组长，你就代表保监会，你就代表吴定富，你有什么不敢的！”

恭敬不如从命，于是我就战战兢兢地当了几个月的“小组长”，组员包括：

保监会财险部金学群、保险协会徐钟抒、中再集团黄昆和中再博士后工作站陈勇、人保财险张国威。

中再集团副总经理余青和人保财险执行副总裁王和分别带了一队人马加入核心工作组，我记得王和总带来的人包括杨鹂、冯啸、刘婧、张国威。

首先要确定研究方向。

什么叫“巨灾”？有两种标准：

一种以“灾因”定义（定性标准）；一种以“灾损”定义（定量标准）。保监会经过讨论，初步提出农业保险和地震保险两个基本方向，并得到了各部委的认可。

按我的理解：

地震是最典型的以灾因定义的“巨灾”，破坏性极大，且不可预测；而农业只是一个“承载体”，农业的致灾因子主要是气象灾害，如台风、洪水、干旱等，把农险作为“巨灾保险”来研究比较勉强。

所以到最后，农险部分写的是“农业巨灾风险分散机制”，用课题核心工作组“联席总协调人”（另一位总协调人是董波）王和的话说：

农业本身不是“巨灾”，咱们研究的是以保险赔付定义的“巨灾”，其实是超赔风险问题。

课题研究期间，采取了很多调研方法，包括：

——听取专家学者意见。

邀请国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠教授介绍农业巨灾保险体系最新研究情况；

邀请北京师范大学副校长史培军教授作《自然灾害与自然灾害保险》讲座。史教授将巨灾定义为“由百年一遇的致灾因子造成的人员伤亡多、财产损失大和影响范围广，且一旦发生就使受灾地区无力自我应对，必须借助外界力量进行处置的重大灾害”，并通报了有关自然灾害和自然灾害保险的最新研究成果；

召开专家学者座谈会，受邀参会者包括西南财经大学副校长卓志教授、武汉大学魏华林教授、首都经贸大学庹国柱教授、清华大学陈秉正教授。

与会专家学者都赞成以农业和地震保险为突破口逐步建立我国巨灾保险制度的总体设想和基本思路，同时也提出了意见和建议，比如：要弄清我国巨灾保险制度与其他制度的关系，要关注国家财政、救济、补助对巨灾保险的挤出效应，等等。

——“三省五部委调研”。

从4月8日至16日，赴受地震灾害影响巨大的四川省，受台风、洪水影响较大的浙江省，受旱灾影响较大的吉林省实地调研。

我参加了四川调研，由保监会主席助理袁力带队，调研主题是地震巨灾保险制度建设。

调查发现，地方政府对巨灾保险都持比较积极的态度。四川省黄小祥副省长表示：

“欢迎并请求把试点安排在四川，政府将全力推动有关工作，把巨灾保险的推动与其他方面工作结合起来，推动经济社会健康发展。”

2008年的汶川地震，四川省经济损失8000多亿元，而保险赔款只有20多亿元，占经济损失的千分之二：

“仅仅依靠商业保险单一力量很难应对，有必要充分发挥包括政府、保险在内的综合力量，建立巨灾保险制度。”

浙江省认为建立更高层次、更加规范、更大力度的巨灾保险制度十分必要。吉林省希望巨灾保险制度能放在吉林省试点推动。

对五部委的调研，原打算一家一家走访，后来改为以座谈会的形式集中进行。4月14日上午，保监会有关领导主持召开专题调研座谈会，听取国家地震局、农业部、水利部、国家气象局、国家减灾委等五个部委对建立巨灾保险制度的意见建议。

五部委均认为应当建立巨灾保险制度，并同意课题组的总体思路，同时分别从各自的角度介绍了我国自然灾害及其影响的情况，并对巨灾保险制度建设提出工作建议。

轮到地震局震害防御司司长杜玮发言时，他先发布了一条刚刚收到的信息：今日早晨07:49，青海玉树发生7.1级地震，截至10:30，死亡67人。

我感觉，这一突发情况使得建立地震巨灾保险制度的紧迫性瞬间增强了。世界上不少国家和地区都是在大地震发生后两年内建立起本国（地区）的地震保险制度：

如：美国加州，1994年发生北岭6.8级地震，1996年成立加州地震管理局（CEA）；日本，1964年发生新澙7.5级地震，1966年颁布地震保险方案；我国台湾地区，1999年发生集集7.3级地震，2001年建立住宅地震保险计划（TREIP）。而我们做“巨灾保险制度”课题的2010年，距离2018年的汶川8.0级特大地震恰恰也是两年。

——问卷调查。包括：选了四个城市做地震巨灾保险的“万户调查”；对十几家保险公司的问卷调查；对专家学者的问卷调查；通过各地保监局商请所在地方协助填写建立巨灾保险制度调查问卷。调查表明，绝大多数受访者都赞成建立国家巨灾保险制度，大多数受访地区选择“政府支持、市场运作、分级负担”的制度模式，地震风险高的地区对地震巨灾保险制度呼声强烈。

——大量的资料搜集和分析整理工作，包括各主要国家（地区）的巨灾风险管理模式、相关法律法规制度等。我记得保监会召集中再（集团及中财再）、人保财险、华泰财险开过会，参会者有张泓、庞卫、王和、陈晓等，保监会拟选这三家公司做压力测试。也请瑞再、慕再等外资公司提供过资料。

一边做着调研的功课，一边就开始写研究报告。

保监会对此项工作非常重视，用李劲夫的话说，这是目前保监会的“核心工作”，是保监会的“脸面”。要求参加工作组的各位全力以赴，“回去告诉你们领导，手头的工作都放一放，全脱产或半脱产投入课题研究”。

还给我们这些“外部”人员发放了保监会大楼的临时出入证，每人交100元押金，完事后交回出入证换回人民币。宣布的纪律是严格保密，即使本单位领导问起也可以不予透露。但是宣布纪律之时，媒体已有报道，董波要求：“反正不能从我们这儿泄露出去”。

对巨灾保险素有研究的王和，一开始就提出“绕不过去的五大问题”：

一是模式问题，官办、民办，还是官民结合？二是承保能力问题；三是基金归集问题，强制（法定）、自愿，还是半强制？四是责任与限额问题；五是定价问题。

4月1日的“联络员会议”上，保监会提出了课题研究的“若干关键问题”：

①如何界定我国的“巨灾”？

②建立巨灾保险制度的总体方式：政府主导？政府与市场结合？市场化经营？

③国家和省是否分级建立巨灾保险机制？

④分步实施还是统建？

⑤巨灾保险制度的运行管理模式？

这里面最关键的是巨灾保险制度建设中政府的角色问题：主导？推动？支持？引导？微言大义，很难拿捏。

保监会的意思：一定要有政府参与其中，如果完全是商业化运作，没有政策引导的因素，就没有国家的事儿了；同时落脚点一定是商业保险与再保险，而不是财政，否则写这个报告就没有意义。研究重点是政府参与多少、市场承担多少。

所以吴定富主席一再强调：

要跟关键部门（主要是财政部和发改委）多作沟通，听真实想法，了解他们的承受能力，要“顺着财政部走”，目的是搞成此事。

经过反复沟通、探讨，各相关方面达成共识：一是巨灾保险制度建设是国家课题，由国家主导；二是必须从政策法规方面予以支持；三是由国家最后兜底。

在此大前提之下，各部委各有关注点，比如：

财政部认为：如果“巨灾保险基金”全靠国家出钱，就没必要搞了。所以，基金的来源尽量原则地说，宜粗不宜细，越具体越执行不下去；考虑到市场发育程度，如果完全自愿，有多少人愿意买？所以要有一定的强制性（发改委也同意此意见）。

而国务院法制办则认为：一旦有“强制”的字词，社会上接受起来有难度；“巨灾保险立法”问题比较长远，可以先不提。

人民银行最关心的问题是“钱从哪里来？”需要单独提出来。

银监会关心巨灾发生后如何保障银行的信贷资金安全。银监会的代表提了一个问题：银行参与贷款的项目受灾后，保险是直接赔受损人还是相关利益者？据了解，汶川地震造成的信贷资金损失是个十分巨大的数字。

从4月下旬开始，进入调研报告写作阶段，尤其是5月份，工作节奏十分紧凑。

留存的资料显示，我负责的“地震巨灾保险制度子课题”，分别于5月6日、10日、11日、12日、14日、16日、17日、18日、19日、26日、27日提交过研究报告，其中5月12日一天之内有三个版本，意味着这一天改了两稿。

最紧张的时候，工作节奏如下：

每天早上核心工作组开会讨论研究报告的思路，下午农险和地震两个专题小组分头去写；我这边是晚上8:00张国威给我交初稿，半夜时分我把修改稿发给王和总；第二天早上王和总再拿着两个子报告到核心工作组会议上讨论，然后开始新一轮的循环……

用王和总的话说，这类似于投资银行接了某公司的项目，每天白天听取甲方意见，当天晚上推倒重来，第二天拿着新一稿来讨论，然后再去修改。

而用张国威的话说，则是“一日一稿，一搞一日”。

只是我们这些人干着投行的活儿，却没拿投行的钱，都是“自带干粮”为保监会卖命。

在我焦头烂额、痛苦不堪时，王和总提醒我：不要做得太苦，否则会很郁闷；要留一两个不完善之处，给别人批评的机会，否则他们会找你主体上的毛病。是的是的，中国古代白话小说里老有“卖个破绽，跳出圈外”之说，说的就是这个。

打磨了无数遍，修改了N稿之后，终于，6月22日上午，保监会作为课题牵头单位召集各成员单位负责人，召开部长级会议，审定调研报告。万幸，获得了原则同意。

吴定富主席总结道：对于这一课题调研报告，大家一致认为符合领导要求，取得了重大成果。

2010年6月30日晚，《关于建立巨灾保险制度的调研报告》正式上报国务院。

报告由一份主报告和三份附件组成：

主报告：《关于建立巨灾保险制度的调研报告》；

附件1：《建立我国农业巨灾风险分散机制子方案》；

附件2：《建立我国城乡居民住宅地震保险制度子方案》；

附件3：《部分国家和地区巨灾保险制度的实践与启示》。

我们的任务完成了，工作组解散了。

然后……

直到2016年5月，保监会和财政部出台了一个《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》。