长三角议事厅｜上海镇级园区转型：特色定位与整合提升成关键

目前，上海市的产业园区数量接近百家，其中近三成为镇级园区，大多位于郊区，在现代化产业体系的建设中往往处于中下游的产业链位置。镇级工业园区是现代镇级产业的主要载体。然而，不少园区却面临着发展定位不清晰、产业能级低、土地利用效率低等严峻挑战。当前亟需加快推动这类园区的整合提升和管理赋能，全面激发园区转型升级动力。

为此，我们在2024年5月至10月期间开展多次调研走访和专题研讨，了解上海镇级园区的现状，分析其面临的瓶颈，就转型发展路径提出相关建议。

上海镇级园区发展的潜力与瓶颈并存

自1958年起，上海郊区的乡镇工业迅速发展，特别是在20世纪80年代，涌现出2万多家布点分散且规模较小的乡镇企业。然而，整体上，郊区的综合发展能力仍显不足，难以跟上工业经济快速发展的步伐。1995年，市委市政府提出“工业向园区集中”的方针，推动了郊区城乡一体化发展。但如今，因土地权属和企业意愿等因素的限制，郊区依然存在大量粗放、低效的土地使用情况。在我们调研的镇级园区中，超过六成的园区反映了这一问题。

与此同时，上海的城乡关系过于紧密，特别是在资源配置方面的控制过强，未能充分发挥资源的属性。具体表现为建设用地与新型产业的融合度不高，工业用地的集中利用率也不理想。

现在，上海高水平工业园区的集聚效应日益凸现，而拉低整体水平的工业用地，主要集中于近郊及远郊地区。以2022年为例，当时上海高水平工业园区土地产值约为85.48亿元/平方公里，而大多数郊区却远未达到此水平，如奉贤区（56.42亿元/平方公里）、金山区（54.09亿元/平方公里）等。

镇级园区转型面临五重难题

基于近半年的调研和访谈，我们梳理出上海镇级园区当前面临的5个发展难题：

周边地区要素吸引力上升，园区留企难

上海的郊区正受到市区及江浙地区的双重夹击。在创新方面，许多科技公司将研发部门从郊区迁往市区；在制造领域，许多企业选择搬迁至苏州、嘉兴等地。镇级园区产业能级低，经济贡献主要来自一些传统的低端制造业，虽然抛弃这些企业可惜，但由于发展方向与园区的产业定位不匹配，继续保留也难以为继。

土地资源问题频发，二次开发难

上海镇级园区的土地收储成本普遍偏高，许多园区的开发时间较早，土地权限和利益权属不清，导致协调成本和难度增大。访谈中，一些园区提到受工业用地基准地价和出让年限调整的影响，存量土地持有人的“留地搏利”预期提高，导致土地收储及其二次开发成本不断上升。此外，镇级园区的空间承载力有限，一些园区甚至面临无证无地的困境，从而无法进行环评。

园区运营服务水平不足，招商引资难

镇级园区在招商引资方面普遍面临较大压力，进展缓慢。企业对园区的需求已从单一的成本政策，转向全生命周期的需求，既包括公共设施服务的配套，也对园区在金融、科技等方面的运营管理提出了更高要求。然而，镇级园区在软环境支撑不足，服务能级难以满足企业的要求。

产业赛道分布多且散乱，转型升级难

镇级园区的产业布局往往缺乏前瞻性，规划实施性较差。调研显示，许多园区的企业发展水平参差不齐，传统产业和高能级产业均有涉及，但很零散，产业链不成规模。由于缺乏专业招商团队，产业链上下游难以衔接，又导致同质化竞争严重，阻碍了园区转型步伐。

政策机制尚不完善，资源价值发挥难

当前，上海的人才引进机制和福利政策对镇级园区的支持效果不佳，导致企业在招聘人才方面困难重重。同时，镇级园区多为集体单位运营，产业投资容错空间不足，自身品牌影响力也难以吸引社会资本参与。此外，还有部分园区的地块被划分为战略留白区，土地资源价值暂时搁浅。

借鉴成熟园区模式，探索特色定位与资源整合

自2017年起，国内各级政府高度重视小微园区的转型升级，已探索出多种成熟模式。首先是“一区多园”模式，通过整合新建和现有园区，实现资源优化和空间整合，有效提升了基础设施建设和产业布局的统筹能力。其次是跨园区合作，通过资源互补和管理经验共享，实现了互利共赢，以苏州宿迁工业园和上海漕河泾开发区盐城工业园为代表，在强弱联合的机制下推动管理提升。与此同时，还有一些园区选择自我创新，结合自身特点和政策导向探索独特的发展路径。例如，上海老港化工工业区就借助双碳战略机遇，将原垃圾填埋场转型为了“生态环保基地”。

结合调研发现，我们认为上海镇级园区应更加强调可持续发展的原则，注重协同与整合。具体建议如下：

市级层面：完善体制机制，强化统筹引导

上海市级政府应发挥主导作用，统筹安排，推动国家级园区与镇级园区的产业协同发展，形成“强扶弱”“大带小”的托管发展模式。

具体来说，一方面，应充分发挥临港新片区、张江高新区等国家级园区的品牌、制度与管理优势，作为区域产业战略高地，利用委托管理、股权合作等方式，扶持镇级园区的转型发展。另一方面，按照“一区多园、一套班子”的改革方向，推动镇级园区精简管理机构，集中编制资源支持产业发展和招商引资的核心任务。同时，需明确政府与园区运营主体的职责分工，给予一定资金支持，激发园区平台的主观能动性与自主发展能力。

区级层面：强化园区差异化定位，促进整合提升

建议区级层面开展深入排查，协助镇级园区进一步明确产业细分领域，优化园区定位。特别是在重点产业方面进行新一轮摸底，理清产业布局，推动区内优势互补、合作共赢。建立产业园区信息共享平台，整合各园区企业信息和技术需求数据，提升合作效率。妥善处理整合后的园区和乡镇之间的利益分配，在规划、融资、招商上实行统一管理，但在项目落地、建设和资金投入上赋予园区自主权。同时，尊重镇级园区的发展意愿，因其产业方向具有独特性，区政府在项目引进、环评准入等方面应灵活协调。

园区层面：摸清家底，把握机会窗口

上海镇级园区产业布局较分散，需要进一步走访摸排，梳理园区现状，明确自身优势与定位，如新兴产业培育、产业链配套、腾退集聚、产业转移承接、助力农村共富等。以此为基础，积极改造传统产业，巩固优势产业，逐步形成特色。在市区产业发展大局中，镇级园区还需主动承接高能级园区的资源溢出，优化产业布局与营商环境。同时，积极响应绿色发展机遇窗口，具备相关产业基础的镇级园区可尝试绿色转型。

（本文作者张旭敏系上海市开发区协会政策研究专委会干事，蒲雅丽系上海市开发区协会政策研究专委会总干事，张腾飞系上海市开发区协会副秘书长）

“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·华东师范大学中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。