莫秀根：提升政府性融资担保功能 激发普惠金融活力

政府性融资担保在经济社会发展中发挥着绑紧银企纽带、支持小微企业和“三农”融资、活跃地方经济的重要作用，是普惠金融的重要组成部分。充分发挥其增信、分险、赋能的作用，有利于为小微、“三农”等普惠金融重点服务领域引入“金融活水”，助力普惠金融服务扩面增量。

莫秀根

中国人民大学中国普惠金融研究执行院长

作为普惠金融的重要组成部分，融资担保行业通过发挥分险增信作用，疏通融资渠道，引导金融资源流向薄弱环节，助力实体经济发展。党中央、国务院高度重视融资担保行业发展，将政府性融资担保作为支持小微、“三农”等薄弱环节融资发展的关键环节，鼓励政府性融资担保机构发挥对经济的逆周期调节作用。

体系完善 成效明显

2023年10月，《国务院关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》明确提出，健全多层次普惠金融机构组织体系，引导融资担保机构扩大支农支小业务规模，规范收费，降低门槛；优化普惠金融风险分担补偿机制；深化政府性融资担保体系建设，落实政府性融资担保机构绩效评价机制，坚持保本微利原则，强化支农支小正向激励；切实发挥国家融资担保基金、全国农业信贷担保体系和地方政府性再担保机构作用，推动银担“总对总”批量担保业务合作，稳步扩大再担保业务规模。《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》《政府性融资担保、再担保机构绩效评价指引》《关于做好政府性融资担保机构监管工作的通知》等政策制度进一步完善了政府性融资担保体系。目前，全国已逐步建立起“国家、省、市、县”多层级、广覆盖的政府性融资担保体系。

近年来，财政部先后出资设立了国家农业信贷担保联盟有限责任公司、国家融资担保基金。截至2023年末，国家农业信贷担保联盟有限责任公司推动地方成立省级农担公司和市县级分支机构近1200家，已建成“扎根农村、贴近农民、服务农业”的三级服务体系，全国农担体系累计担保项目近380万个，累计担保金额已超1.2万亿元，在保余额已超4000亿元，占全行业涉农融资担保余额60%，业务覆盖全国超98%的县（区）。其中，业务量超过1亿元的县（区）1900多个；与超过1800家地方金融机构建立区域性合作，获得银行授信金额超1.2万亿元，农担体系收取的平均担保费率仅0.5%，成为地方政府推进乡村振兴的有力抓手。国家融资担保基金与35家省级担保机构建立合作体系，实现了除港澳台地区外省域合作全覆盖，开展合作的市县担保机构1500余家，业务覆盖2602个县（区）。2023年，国家融资担保基金新增业务规模1.31万亿元，累计业务规模4.07万亿元，服务各类市场主体374.11万户；新发生的再担保合作业务中支小支农业务规模占比98.89%，其中单户500万元及以下业务规模占比72.74%，较国家政策要求分别高出18.89、22.74个百分点。融资担保基金再担保合作业务平均担保费率0.68%，已降至国家政策要求的1%以下，推动平均贷款利率降至4.64%，较2019年下降1.25个百分点。

在重庆，已经建立“国家融资担保基金—市级再担保机构—政府性融资担保机构”三级联动体系，打造了“功能区分、优势互补、协同合作”的市级政府性融资担保体系，推进区县政府性融资担保机构规范发展。公开资料显示，目前重庆共有政府性融资担保机构36家，出台协同贷款贴息、担保费补贴、资本金补充等政策，政府性融资担保费率仅0.88%，财政放大倍数由2021年的2.05倍提升至2023年的7.35倍。

分散风险 增强信用

政府性融资担保发挥“准公共产品”的作用，既可以为供给端分险，还可以为需求端增信，拓宽信贷融资覆盖面。

分险方面：主要通过“财政+”的方式，提升供给能力、优化服务质量。财政资金主要通过补充政府性融资担保注册资本、给予担保费补贴、设立风险补偿资金的方式进行，分担银行的风险，并发挥财政资金的杠杆作用撬动银行加大投入。目前，各地政府性融资担保在风险分摊、业务流程等方面逐步形成了一些创新模式。如安徽省信用担保集团创新推出“4321”政银担合作模式，即由市县融资担保公司、省级再担保公司、银行、地方政府按4:3:2:1的比例共担风险，改变了由融资担保机构承担全额代偿风险、政府提供补贴的传统模式；广西推出“4222”风险分担机制，即政府性融资担保机构、省级再担保、银行以及国家融资担保基金按照 4:2:2:2 的比例分担代偿责任，收费方式为差异化收取，单户担保额在1000 万元以下和1000万～2000万元分别按照原担保额的0.2%和0.5%收取再担保费；福建推出“442”风险分担机制，即省级再担保、政府性融资担保机构、银行按照4:4:2比例共同分担信贷项目敞口风险。

近年来，政府性融担模式创新集中体现于银担“总对总”批量担保模式。该模式设置了担保代偿上限和风险分担机制，具有覆盖广、审批快等特点，能有效提高担保效率。在“总对总”模式下，国家融资担保基金、省级再担保机构和地方融资担保机构之间按照一定比例分担担保业务风险。以重庆为例，对符合国家融资担保基金支持条件的，形成原担机构、市级再担保机构、国家融资担保基金、银行4:2:2:2风险分担机制；对符合国家融资担保基金银担“总对总”批量业务要求的，形成原担机构、市级再担保机构、国家融资担保基金、银行3:2:3:2风险分担机制，以风险分担的方式将担保业务由“零售”变“批发”。

整体来看，政府性融资担保参与的普惠金融业务中，银行担负的风险敞口仅为信贷规模的20%左右，银行风险大大降低，有助于提高银行的积极性。

增信方面：政府性融资担保机构围绕特色产业的薄弱环节，以“一区域一产品”的方式探索推出了“见贷即担”“见担即贷”的批量担保业务，减少反担保要求，降低融资担保门槛，优化工作机制和经办流程，推动担保贷款扩面增量。部分银行联合政府性融资担保机构在“见贷即担”“见担即贷”模式下推出特色产业贷款产品。业务开展过程中，银行凭借自身的服务网络、风险防控要求和技术能力，按规定的业务条件，对项目进行风险识别、评估和审批；担保机构对银行审批后的小微企业、“三农”等普惠融资项目，只开展合规性审核，不再进行重复性尽职调查和保后管理，减少担保审批环节，可提升普惠金融服务效率。在重庆，市委金融办、市融资担保业协会聚焦先进制造业、战略性新兴产业、“专精特新”等普惠金融需求主体，推出《重庆市融资担保行业“四库全书”》，汇集产品库、案例库、政策库、专家库。其中，产品库涵盖了“专精特新”、乡村振兴、创新创业、供应链金融、企业发债等重点实体经济领域；政策库集成120余项惠企利民等相关政策，让金融消费者能够更便捷找到适用的政策条款，更好的享受普惠政策红利。

数据显示，2023年中央财政下达奖补资金30亿元，引导地方扩大小微企业融资担保业务规模，降低小微企业融资担保费率。与政策实施前（2017年）相比，小微企业融资担保业务笔数增长245%，年化担保额增长119%，年化担保费率累计下降97个基点。

提升功能 激发活力

据测算，政府性融资担保在保余额占小微企业贷款余额比重约3.3%，担保累计服务户数占中小微企业主体比重约7%。整体来看，政府性融资担保还存在考核不集中、代偿率较低、持续经营能力较差等问题，小微企业担保的可得性、覆盖面有待提升。如政府性融资担保机构具有“多头管理”的特征，主管部门包含金融管理部门、财政部门、国资委等，考核激励导向未聚焦于小微金融服务，部分主管部门强调国有资产保值增值和盈利目标，导致对融资担保代偿风险容忍度不高，多集中在3%~5%，为规避风险，政府性融资担保机构会留出缓冲区，从而压低银担合作担保代偿率上限，并设置较高的代偿条件，影响银行合作意愿。同时，“保本微利”的经营模式使得部分区县级担保机构的担保费收入不能覆盖经营支出、代偿风险以及计提两项准备金（按照不超过当年年末担保责任余额1%的比例计提担保赔偿准备金、按照不超过当年担保费收入50%的比例计提未到期责任准备金），部分机构业务可持续能力不足。为此，建议：

一是加强对小微融资担保的考核引导。一方面，从目标导向入手，依托融资性担保业务监管部际联席会议工作机制，设定担保余额与小微企业贷款余额占比、担保户数与小微企业户数占比等目标，并逐年提高比例；建立担保放大倍数逐年递进目标，不断提高担保规模。另一方面，适当提高风险代偿容忍度，以充分发挥政府性融资担保的杠杆作用，提升银行合作意愿。以信贷有效需求充分发掘后的小微、“三农”类贷款不良率与商业银行不良率风险监管指标的差额作为政府性融资担保代偿率，将3%~5%的风险代偿容忍度逐步提升至8%。弱化对盈利目标的考核，进一步突出机构的放大倍数、担保金额、担保户数、户均担保额等考核导向，最大程度发挥机构担保的作用。

二是加大融资模式的创新。目前，政府性融资担保风险分担比例多集中在“4321”模式、“4222”模式、“442”模式。进一步推动政银担合作模式逐步向“520”五级风险分担模式转型[1] ，即“国家融资担保基金、省级再担保机构、市级担保机构、县级担保机构、银行”各自承担20%的风险责任，持续优化上下联动、运行高效的政府性融担体系。探索针对区域特色产业的普惠金融需求主体量身定制差异化反担保措施，推出信用贷款担保政策，通过“融资+”创新增信，打造创新贷、惠农贷、科保贷、投保贷、专利贷、文化创意贷等特色产品，以专项担保业务产品为依托，引导融资担保机构针对不同区域、不同行业、不同类型企业专项设计具有“准公共产品”属性的业务产品，精准支持地方重点小微企业，激发经济活力。

三是增强融资担保机构的资本实力。完善多元化增资机制，加大对省、市级担保公司注资力度。可按小微企业担保余额、代偿金额的一定比例持续注资，形成制度性的资本金补充机制，所需资金纳入各级财政预算，鼓励金融机构和社会资本出资入股。拓宽政府专项债资金使用范围，或依托金融机构发行的小微企业专项债券，补充政府性融资担保机构资本。

四是推动集团化管理。以省级为单位，组建覆盖全省区市的政府性融资担保集团，由集团参股下一层级的政府性融资担保公司并进行统一管理，达到政策执行、银担合作、风险控制、业务标准的统一。

五是加强对金融科技的应用。积极运用金融科技手段，推动建立担保项目共享平台，实现信息资源共建共享，不断提升金融服务精准度。探索线上+线下的立体服务，线上发展智能风控体系，提升服务效率并不断优化普惠金融需求主体的贷款及担保体验。如通过系统的自学习与大数据预测，精准评估融资主体的偿债能力，加快审批进度，降低担保风险。

以上内容亦发表于《西部金融中心》（以下为部分展示）

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