最高院：建设工程价款以政府审计结果为依据的裁判意见十条

1.双方虽然已经在工程价款结算协议签字，但施工人同意对案涉工程进行行政审计，并接受以审计结论作为工程价款结算依据的，不能以双方签字的结算协议确定工程价款。

最高人民法院认为，瑞丽医院提交了一建公司向瑞丽市审计局、瑞丽医院出具的《瑞丽医院综合楼工程结算资料再次提供和复函》载明，“请瑞丽市审计局、瑞丽医院，尽快组织有资格、有资质的审计单位和人员，与我单位参与造价的工作人员一道，根据建设工程施工合同、合同法、审计法、审计条例等法律法规，审核出本工程合理的工程造价，否则，我单位将根据施工合同通用条款之规定，视为建设方认可我方报的结算金额及支付未付款部分利息并承担违约责任。”

虽然双方于2014年2月24日在《瑞丽医院住院综合楼工程结算审核定案表》上签名盖章，但此后一建公司又向瑞丽市审计局、瑞丽医院出具《瑞丽医院综合楼工程结算资料再次提供和复函》，复函载明的前述内容表明城投公司同意对案涉工程进行行政审计，并接受以审计结论作为工程价款结算依据。因此，不能以《瑞丽医院住院综合楼工程结算审核定案表》确定案涉工程价款。 经瑞丽市 审计 局 审计 ，案涉主体工程价款应为 49483981.9元

——瑞丽市人民医院与云南城投众和建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷案；案号：（2022）最高法民再47号；裁判日期：二Ｏ二二年六月三十日。

2.当事人约定以审计作为结算工程款的约定，但在没有完成审计的情况下，法院按照法定程序委托鉴定机构，确定工程结算款，并不与审计的约定本质相悖，效果与审计基本等同。

最高人民法院认为，本案中当事人对于审计的结算约定，意义在于落实对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。一审法院按照法定程序委托鉴定机构，通过专业的审查方式，确定工程结算款，其真实性、合理性并不与前述关于审计的约定本质相悖，效果与审计基本等同，中建一局以未经审计主张未达到工程款支付条件，理由不能成立。

——中国建筑一局（集团）有限公司与沈阳祺越市政工程有限公司等建设工程施工合同纠纷案；案号：（2020）最高法民终106号；裁判日期：二Ｏ二Ｏ年九月二十三日。

3.审计是国家对建设单位的一种行政监督，以审计机关作出的审计报告作为工程价款结算依据，应当以双方合同有明确约定为前提。

最高人民法院认为，太平洋公司主张本案应当以淮南市审计局于2014年8月29日出具的《审计报告》审计的价款为依据确定案涉工程施工图纸范围内工程价款，但审计是国家对建设单位的一种行政监督，以审计机关作出的审计报告作为工程价款结算依据，应当以双方合同有明确约定为前提。

本案中，《建设工程施工合同》并未明确约定以审计报告作为工程价款结算依据，况且该《审计报告》审计的42167.41万元并非仅针对案涉工程施工图纸范围内工程价款作出的审计，还包含除变更签证手续不全部分和部分钢材调差争议部分费用外的变更签证工程价款，且根据淮南市审计局于2015年10月27日又向太平洋公司送达审计报告征求意见书，太平洋公司亦就此提出针对性意见的事实来看，上述《审计报告》并非最终稿，相应的造价数额不能作为确定案涉工程最终造价的依据。

因此太平洋公司主张以《审计报告》审计的42167.41万元作为案涉工程施工图纸范围内的造价，依据不足，本院不予支持。

——太平洋建设集团有限公司与淮南市重点工程建设管理局建设工程施工合同纠纷案；案号：（2019）最高法民终1588号；裁判日期：二Ｏ二Ｏ年四月二十八日。

4.合同约定工程款以“最终审计决算为准”，该表述未排除国家审计机关审计的方式，在项目经费来源于财政拨款，项目的建设须经过国家审计机关审计，由此可以认定，双方约定了以审计作为工程价款结算依据。

最高人民法院认为，在《补充协议》中，双方对工程总造价约定以最终审计决算为准。住总集团认为这一表述并不表明双方已对工程款的结算以审计机关的审计为准达成了一致，但该表述亦未排除国家审计机关审计的方式，况且旅游学院作为事业单位法人，经费来源于财政拨款，其对案涉工程项目的建设须经过国家审计机关审计的政策，住总集团作为专门从事建筑施工的大型企业应当是明知的。因此，一审法院有关双方约定了以审计为工程价款结算依据的认定，具有事实依据。

关于旅游学院上诉主张应以招投标文件作为工程价款结算依据问题，因案涉工程在施工过程中图纸设计发生变化，工程量较招投标时明显增加，且24号审计报告中已对合同约定结算方式与招标文件不同的因素予以了合理考虑，故旅游学院上诉提出24号审计报告不能作为结算依据的理由，也不能成立。

——北京住总集团有限责任公司与河北旅游职业学院建设工程施工合同纠纷案；案号：（2019）最高法民终922号；裁判日期：二Ｏ一九年十二月二十六日。

5.虽然双方均主张工程造价应以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据，但在工程已使用，发包人未向相关财政、审计部门提交工程建设资料，启动财政、审计部门审计的情况下，法院根据施工人的申请，依法委托进行造价鉴定，该鉴定报告可以作为认定涉案工程造价的依据。

最高人民法院认为，紫都公司与业达公司在《道路工程施工承包合同》中约定工程结算按现行长沙市政定额标准计取，工程最终造价及支付以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据。虽然紫都公司及官渡镇政府均主张工程造价应以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据，但在上述道路工程已使用近两年的情况下，紫都公司尚未向相关财政、审计部门提交工程建设资料，启动财政、审计部门审计。

在本案审理过程中也无法提供审计结果，故一审法院根据业达公司的申请，依法委托湖南日升工程咨询有限公司对业达公司完成的工程进行造价鉴定，该鉴定机构作出湘日（2016基）鉴字111号《工程造价鉴定报告》，该鉴定报告可以作为认定涉案工程造价的依据。

——湖南紫都城镇建设开发有限公司与湖南业达建设有限公司建设工程施工合同纠纷案；案号：（2019）最高法民再56号；裁判日期：二Ｏ一九年八月十九日。

6.相关审计部门对发包人资金使用情况的审计与承包人和发包人之间对工程款的结算属不同法律关系，不能当然地以项目支出需要审计为由，否认承包人主张工程价款的合法权益。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将是否经过审计作为当事人工程款结算条件。

最高人民法院认为，案涉工程已于2011年9月13日通过竣工验收，并交付绵阳市中心医院使用，绵阳市中心医院应当支付相应的工程价款。根据《中华人民共和国审计法 》的规定，审计机关的审计行为是对政府预算执行情况、决算和其他财政收支情况的审计监督。相关审计部门对发包人资金使用情况的审计与承包人和发包人之间对工程款的结算属不同法律关系，不能当然地以项目支出需要审计为由，否认承包人主张工程价款的合法权益。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将是否经过审计作为当事人工程款结算条件。

双方在《建设工程施工合同》中并未约定工程结算以绵阳市审计局审计结果为准，在其后的往来函件中，奇信公司亦只是催促尽快支付工程款，其中两份函件中提及的系恒申达公司结算审计，而非绵阳市审计局的审计。在2014年1月8日的最后一份函件中，奇信公司虽认可“待绵阳市审计局复审后多退少补”，但并未认可以绵阳市审计局的审计结论作为工程款结算及支付条件。二审判决以结算条件没有成就为由，对奇信公司支付工程价款的诉讼请求不予支持，适用法律错误，本院予以纠正。

——深圳市奇信建设集团股份有限公司与绵阳市中心医院建设工程施工合同纠纷案；案号：（2018）最高法民再185号；裁判日期去：二Ｏ一八年九月二十九日。

7.当事人按照合同约定审计向审计机构提交了审计材料，但审计机构长时间未出具结算审核结果，为解决工程款久拖不决的问题，法院根据施工人的申请，委托鉴定机构对案涉工程造价进行司法鉴定，不违反法律规定。

最高人民法院认为，《施工合同》第五条约定：“最终结算按照发包人委托的中介机构及上级审计部门实际审核的结果为准”。案涉工程于2013年年底至2014年年初陆续竣工并交付使用后，双方亦按照上述约定对工程价款进行结算，北方建设公司向辽东湾管委会移交了工程结算报告及相关附随资料，辽东湾管委会审核后将相关结算资料移交盘锦市审计局，盘锦市审计局于2014年7月18日委托中成建正咨询公司对案涉工程进行结算审核。

但从2014年7月18日起至本案提起诉讼时，审计机构历时两年多仍未出具结算审核结果，辽东湾管委会在本案一审期间提交的相关报告，仍未经上级审计部门审核确认，这导致北方建设公司的工程款数额迟迟不能得到确认。由于审计部门的审计不是确定工程价款的唯一方式，工程价款可以通过司法鉴定的方式予以确定，为解决工程款久拖不决的问题，一审法院根据北方建设公司的申请，委托鉴定机构对案涉工程造价进行司法鉴定，符合本案实际，亦不违反法律规定，并无不当。

——盘锦辽东湾新区管理委员会与沈阳北方建设股份有限公司建设工程施工合同纠纷案；案号：（2018）最高法民终258号；裁判日期：二Ｏ一八年五月二十八日。

8.虽然国家审计机关的审计结论并非确定当事人之间工程价款结算的当然依据，但当事人约定以审计结果作为结算工程款依据的情况下，法院应予以尊重。

最高人民法院认为，圣奇公司与黔西县政府签订《框架协议》时，于第五条明确约定“工程竣工后，根据审计出具的审计决算为最终造价。”；圣奇公司与黔西交黔西交通局签订的《工程承包合同》中，于第五条第二款明确约定“工程价款结算支付方式按与政府签订的协议执行”；其后的《工程承包补充协议》中，亦手书注明造价以审计为准。虽然国家审计机关的审计结论并非确定当事人之间工程价款结算的当然依据，但上述约定系当事人之间平等协商一致的结果，对当事人就确定案涉工程款结算依据的约定，双方应予恪守，本院亦予以尊重。

——重庆市圣奇建设（集团）有限公司与黔西县人民政府建设工程施工合同纠纷案；案号： （ 2017）最高法民终912号；裁判日期： 二Ｏ一八年二月七日。

9.下级审计部门出具审计结论后，其上级审计机关以下级审计结论结果存在重大失实为由，予以撤销后又作出审计结论的，应以上级审计部门出具的审计结论作为确定案涉工程价款的依据。

最高人民法院认为，《框架协议》、《工程承包合同》及《工程承包补充协议》仅约定了以审计方式作为确定案涉工程价款的依据，并未明确限定应仅以某一具体审计部门的审计结论为最终依据。而且《中华人民共和国审计法实施条例》第四十三条第一款赋予了上级审计机关对下级审计机关的审计业务依法进行监督的权力，第二款进一步规定下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的，上级审计机关可以责成下级审计机关予以变更或者撤销，也可以直接作出变更或者撤销的决定；审计决定被撤销后需要重新作出审计决定的，上级审计机关可以责成下级审计机关在规定的期限内重新作出审计决定，也可以直接作出审计决定。

本案中黔西审计局出具《审计报告》后，其上级审计机关即毕节市审计局以《审计报告》结果存在重大失实为由，撤销了《审计报告》，后又作出《专项审计调查报告》。因黔西审计局的《审计报告》已被撤销，以该《审计报告》作为确定案涉工程价款的依据已无事实基础。在此情况下，一审法院以毕节市审计局的审计结论作为确定案涉工程价款的依据，并无不当。至于毕节市审计局撤销其下级审计机关黔西审计局的《审计报告》后又作出《专项审计调查报告》是否有合法依据、是否存在程序违法，民事审判不应僭越。

——重庆市圣奇建设（集团）有限公司与黔西县人民政府建设工程施工合同纠纷案；案号：（2017）最高法民终912号；裁判日期：二Ｏ一八年二月七日。

10.政府对项目做的审计结论，不以是否向各相关当事人送达方才生效，当事人不予认可审计报告可另案诉请主张，不属于本案民事诉讼争议解决之范畴。

最高人民法院认为，审计报告并未载明须向各相关当事人送达方才生效，凯胜公司不予认可该新的审计报告可另案诉请主张，不属于本案民事诉讼争议解决之范畴。重庆市长寿区审计局于2017年1月6日重新作出长审报[2017]10号《审计报告》系本案查明之事实，凯胜公司未能提出相反的证据否定该事实，故对重庆市长寿区审计局已经作出了长审报[2017]10号《审计报告》应予确认。

——诚通凯胜生态建设有限公司与重庆长寿林业投资有限公司建设工程施工合同纠纷案；案号：（2017）最高法民再186号；裁判日期：二Ｏ一七年十月十六日。