中宏网专访尹稚教授：加快农业转移人口市民化

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导 读

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，通过加快农业转移人口市民化来推进新型城镇化，促进城乡融合发展。农业转移人口市民化意味着什么？如何加快农业转移人口市民化进程以及如何看待现行的户籍制度改革？近日，中宏网专访清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚教授，对此展开权威详细的解读。

来源：中宏网

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以下为文字整理稿：

Q1

中宏网：“农业转移人口市民化”意味着什么？

尹稚：农业转移人口市民化意味着“四个转移”，第一是就业转移，他开始从事非农产业；第二是身份转移，哪怕有一张居住证，也意味着身份转移，没有这张身份证明就享受不到城市里所有的公共服务和相关的福利待遇；第三，要推动他的生活质量或生活方式的转移，包括他从事非农产业，对纪律、法规的认识都会变化；最后，就是所谓的社会融入型转移，他能够被城市社会所接纳，他所居住的社区也能从一个农村型的、城中村型的社区变成一个真正意义上完整的城市社区。

Q2

中宏网：为何现在把“加快农业转移人口市民化”任务摆在很重要的现实地位？

尹稚：这件事情跟我们的国土资源的有效合理的利用以及人口的合理布局是有紧密关系的。中国是一个可耕地资源比较紧张的国度，要保住我们基本的生态安全，也要保住粮食安全，同时要通过社会经济的进一步发展和增长来保障我们的经济安全、国防安全等等其他的相关安全，就涉及到这块国土怎么用，人口怎么更为合理地分布。

中国的国土与人口的分布将来是按主体功能区的要求去完成布局，第一，国土的主体功能就是生态保护地区，因为人口过载带来生态环境的破坏，所以这部分需要减（少）人口；第二，就是农业的主产区，客观上讲，我们在这两类地区实际是有大量的剩余劳动力的；接下来，我们还需要有一个拉动地区就是你这人出来了，我到哪儿去吸纳他，那么当然是靠我们主体功能区里的重点城市化地区。党的十八大以后，我们确定了“19+2城市群”，未来可能城市化的主要人口承载地是这些城市群乃至包含在城市群里边的现代化都市圈和在群圈当中协同发展的大中小城市。中国将来要实现现代化，在非城市化地区总的人口量大约也就在三亿左右，这样人均占有的资源规模相对比较大，他们用相对中低劳动技能就可以养活自己，甚至可以实现小康或者是走向富裕。

我们终级的城市化率大约会稳定在75%左右，目前的（常住人口）城市化率刚刚超过65%，大约还有一亿左右的人是要从乡进城的。农村人口进城的问题解决了，能不能留得下、过得好，这个问题并没有解决。最典型的就是以教育和医疗为核心的公共服务，他们在这方面的高质量享受上其实跟原有的城市人口还是有比较大差距的。就业是不是城市型的就业？生活方式有没有得到有效的转变？其实很多东西并没有做到位，所以加快不仅仅意味着数量，数量当然重要，同时还有就是它的质量。

尹稚教授接受专访

Q3

中宏网：如何“加快”农业转移人口市民化进程？

尹稚：农业转移人口市民化最终是要实现现代化，下半场其实更多的是奔着缩小城乡差别，实现方方面面均等化、平衡化去走的。以城补乡、以工补农，这个事情在中国发达地区（例如浙江、江苏、长三角地区）90年代就开始了，现在不能再停留在这个水平，其实是要使得更多的资源有更多的动力。一个国家如果能实现城乡的共同繁荣，最根本的一个就是在城乡之间要有资源流动的、生产要素流动的一个双向循环的建立。如果把农民“锁”在土地上，一辈子面朝黄土背朝天，切断了他们有效获得现代社会知识的渠道，其实这个农村可能就是一个凋敝的农村。

所以，第一要想办法让农民进城来接触城市文明，适应现代生产方式，获得现代化的中高端的生产技能是非常重要的；第二，变成市民以后，还要给他们提供城市人、城市资源能够返乡的机会，真正能够返乡创业成功的大部分有八到十五年的城市生活史或者叫城市打工史，他返乡带回去的是现代的城市大工业体系的某一个片段或者某一个环节。一方面我们要提升农民工的劳动技能等级，使得我们的中等职业教育甚至是高等职业教育能够覆盖更广泛的县、乡村地区；另外他也有在战斗里成长的过程，要真的在城市里边干过这些东西，在实践当中积累他们的知识圈、朋友圈、供应圈，才能够实现城与乡之间的更自由地“双栖”和更自由地流动。

Q4

中宏网：如何看待现行的户籍制度改革？

尹稚：这些年来，我们实际是走了一个“双轨制”的道路，一个是原有的户籍（制度），就是落户；还有一个就是居住证（制度）。越来越多的城市已经完全开放了落户，为什么还有很多人不选择落户，其实跟农村的“三块地”是有关的。如果选择了在城市里落户，其实在现行的政策下，某种程度上意味着放弃农村劳动集体（经济）组织里边那“三块地”的收益。对于这种带有点现代化进程不确定性的时代，农民还是很在意的。所以在一定的时期内，对于农民的落户问题仍然是自愿优先，坚持一个自愿的原则。如果强制性地要求落户，剥夺他们原来的“三块地”的权利，它带来的这种社会影响和社会后果在这样一个艰难的转型和不稳定的时期，有很多是不太容易预判的，所以这方面的政策，我认为还是相对保守一点是好的。

所以户籍制度改革可能是一个渐进式的过程，目前这个“双轨制”从我们的判断来讲还会持续一定的时间，除非有一天我们把“绑”在户籍上的所有关联性社会福利都能做到区域均等化或者是全国均等化或者城乡均等化，大家才真的能够放心大胆地更自由地选择自己的居住地和就业地，在这些没有做到以前，他们还是都会“留个后手”在这的。我们的户籍制度改革不是说简单地取消户籍，任何国家都有公民的身份认定制度，随着我们这种公共服务均等化水平的提高，区域差的逐渐缩小，户籍迟早会变成一个单纯的身份标识制度，而跟绑定在身份上的社会福利逐步脱钩。

Q5

中宏网：“加快”农业转移人口市民化有何现实意义？

尹稚：我们最终追求的是生活在三大主体功能区里边的老百姓的生活水平和生活质量能均等化，国民素质、受教育的水平和所有的医疗等等相关的社会保障水平能均等化。把加快农业转移人口的市民化进程做好，既有利于城市化地区进一步的发展动力的提升，同时也有利于另外两个（生态和农业）主体功能区整体环境承载压力的缓和，以及有利于将来能够实现跨越主体功能区的、更强的财富转移支付和财政转移支付的能力。这种能力可能现在主要是以政府为主导，如果有一个城乡平等的（资产、资源）定价机制、平等的资源交换的机制，其实市场化也可以在相当程度上实现财富的二次分配、三次分配，最终目的其实就是做到城乡的共同繁荣。

尹 稚

清华大学建筑学院教授，博士生导师

清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

清华大学城市治理与可持续发展研究院院长

清华大学国家治理与全球治理研究院首席专家

中国城市规划学会副监事长

清华同衡规划设计研究院创始人、资深顾问专家