最高人民法院：国有土地使用权出让合同纠纷的审查

最高人民法院裁判文书
武汉兴松房地产开发有限公司诉湖北省武汉市国土资源管理局收回国有土地使用权上诉案［最高人民法院(2002)行终字第7号行政判决书］

裁判要旨:审理行政合同案件，法律有特别规定的，适用法律的规定,没有规定的可以适用《合同法》的规定。收回土地使用权的处罚实际是解除合同行为，属于最严厉的制裁措施，应当是在一方严重违约，致使合同目的不能实现时，另一方采取的制裁措施。在出让合同约定的收回土地使用权的期限未超过时，土地管理部门即作出收回土地使用权处罚决定,认定事实不清，证据不足。

最高人民法院认为:武汉市土地局与兴松公司签订的《批租合同》合法有效，合同双方应当依照合同的约定履行合同义务。兴松公司在发出拆迁线2年内未能完成还建安置，违反了《批租合同》第4条的约定，根据《暂行条例》第17条第2款关于“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”的规定,武汉市土地局可以根据兴松公司违反合同情节的程度作出相应的处罚。收回土地使用权的处罚实际上是解除合同的行为，属于最严厉的制裁措施，应当是在一方严重违约，致使合同目的不能实现时，另一方采取的制裁措施。根据《批租合同》第6条的约定，兴松公司自1993年11月17日起4年内无正当理由未能完成规划确定的写字楼、商住楼、还建住宅的项目建设的，武汉市土地局有权作出收回该土地使用权的处罚决定。虽然兴松公司未能按照《批租合同》第4条的约定,在发出拆迁线2年内完成还建安置，但在武汉市土地局1997年4月16日作出收回土地使用权的处罚决定时，尚未超过合同第6条约定的期限。因此武汉市土地局作出收回兴松公司已取得的固有土地使用权处罚决定，认定事实不清，主要证据不足。鉴于武汉市土地局武土行决字〔1997〕第002号行政处罚决定已经实际执行,为维护社会公共利益，一审判决确认该决定违法，并无不当。因该决定违法给兴松公司造成的财产损失应当由武汉市土地局承担赔偿责任。华锋公司与兴松公司签订的是联合开发建房的协议，协议约定“项目未完工程全权委托华锋公司兴建，以兴松公司的名义经营”，相互间并没有发生土地使用权的转移，武汉市土地局认为华锋公司的投入系违法转让土地所致，缺乏事实依据。华锋公司与兴松公司联合开发建房属于平等主体之间的民事法律关系，华锋公司在“兴松小区”项目的投资应包括在兴松公司应获得赔偿的数额内,但其投资的损失以通过民事诉讼或其他途径解决为宜。本案一审期间，湖北省高级人民法院(2001)鄂高法监一经再字第14号民事判决已经认定农行水果湖分理处和兴松公司民房地产抵押关系不成立，因此农行水果湖分理处与被诉的具体行政行为没有法律上利害关系，不应作为本案的第三人参加诉讼。一审判决仍认定其系“兴松园小区”项目的抵押权人，与事实不符。《批租合同》第4条的内容不存在两种以上的理解,一审判决适用《合同法》第41条规定确认格式合同的解释不当，应予纠正。

——最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院最新行政裁判汇编》，人民法院出版社2006年版，第551页。

最高人民法院法官著述

国有土地出让使用权合同纠纷审查的主要内容

首先，应当审查国有土地出让使用权合同是否成立、有效。对行政合同是否成立、有效主要从以下几方面进行审査:第一，行政合同双方是否有权订立行政合同。包括主体资格的审查和事项的审查。主体资格的审查是指合同双方是否具有签订合同的资格。事项的审查是指合同所确立的行政法上的法律关系，法律是否禁止以合同的方式来确立。如对当事人的违法行为，应当予以行政处罚的，不能以行政合同的方式来解决。第二，是否符合法律规定的形式，如法律规定必须以书面的形式签订合同,那么合同双方是否签订了书面合同，如果没有签订书面合同,则也属于无效合同。第三，签订合同是否符合法定程序。如果行政主体签订合同时，未按照法律的规定程序或规则签订,该合同也是无效的。第四，合同的内容是否符合法律法规的规定。行政主体签订的行政合同必须是出于行政需要，合同的主要条款必须符合国家的法律、政策以及社会公共利益等。

其次，应当对行政机关实施的行政合同行为是否合法及双方是否违约进行审查。行政合同行为的合法性审查，有以下两方面的特点:一方面，不同于一般的具体行政行为的审查，特别是在事实上不仅要审查被诉行政行为所认定的事实，还要根据合同的具体约定和签订合同的目的等进行整体的审查。另一方面,也不同于一般民事合同纠纷的审理，特别是对行政主体一方作出行政行为的程序有更高的要求，不仅要求行政机关作出解除合同决定时，要按照合同的一般原则所规定的程序，如事先催告等，同时还要符合行政法上的有关规定，如是否依法经有关部门批准,是否按照《行政处罚法》的规定举行了听证，等等，这是一般的民事合同纠纷案件所不会涉及的。

——马永欣:《武汉兴松房地产开发有限公司诉湖北省武汉市国土资源管理局收回国有土地使用权上诉案》，载万鄂湘主编、最高人民法院行政审判庭编：《行政审判指导》总第1辑，人民法院出版社2004年版，第179-184页。