“低空经济”起飞，法治如何护航？

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2024年全国两会上，“低空经济”首次被写入政府工作报告；2024年3月，工信部等四部门联合印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》，旨在推动低空经济形成万亿级市场规模。在地方层面，北京、山西、湖南、广东等地都发布了针对低空经济发展的专项条例及规划。但在低空经济高速发展的同时，也暴露出来一些问题。法治如何护航“低空经济”发展，正成为一个重要话题。

近日，法治网研究院邀请南开大学法学院副院长、竞争法研究中心主任陈兵教授，北京外国语大学法学院教授、北京航空法学会会长董念清教授，南京航空航天大学人文学院院长高志宏教授，中国航空运输协会无人机工作委员会副主任程泊霖，《法治日报》律师专家库成员庄京律师围绕相关话题展开一场深入对话。

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法治网研究院：长期以来，我国强调空域资源的主权性和安全性，采用较为严格的空域管理模式。有一种代表性观点认为，现行法律法规在低空空域使用和飞行活动审批方面仍然较为严格，我国空域管理模式在一定程度上限制了低空经济的发展潜力，应当通过更大力度的空域管理立法改革，改变传统僵化的低空空域管理模式。另一种代表性观点则认为，发展低空经济要切出安全红线，低空空域管理要加强监控手段和评估监督体系建设。对此，您如何看待？

董念清：当前，全国部分省份已经进行了空域管理改革试点工作。2018年以来，四川、湖南、安徽、江西已开展了低空空域综合管理改革试点工作，在低空空域管理改革方面进行了积极探索，出台了低空空域管理的相关规定，极大地提高了空域的利用率，为低空经济的发展提供了制度保障。比如，四川在低空空域管理上推出的协同管理，就是空域管理改革上取得的一项重要成果。

我认为，我们可在总结试点省份成功经验的基础上，制定空域管理的基本法律，以及配套的制度规范，通过制度建设推动低空经济稳步发展。

高志宏：空域因素是影响我国低空经济高质量发展的瓶颈因素。传统上，我国空域管理采用“空军主导、条块分割”模式，强调空域资源的主权性、国有性、安全性，一定程度上忽视了低空空域的公共性、经济性、价值性，大大降低了低空空域资源的利用效率，不利于“低空经济”发展。

我国低空空域管理改革的关键是要明确标准，简政放权，提高空管运行效率，精细化管理空域资源，“管住该管的，放开该放的”，维护好空中飞行秩序，寻求航空效益和航空安全之间的平衡。

陈兵：限制低空经济发展潜力的因素很多，严格的低空空域管理模式只是其中之一。客观而言，低空空域立法当前立法层级较低，立法数量较少，无人机飞行批准程序复杂且飞行高度受到严格管控，导致部分无人机卡在“飞得起来、飞得顺畅”阶段。但无人机产业的安全风险也无法忽视，飞丢、伤人、扰航、侵犯隐私、侵入要地、污染环境等事件频发。

因此，在空域管理立法改革层面，既需要破除部分僵化的规定，也需要法律来保障低空经济产业的安全底线，做好精细化立法，在做好有针对性立法的同时，保持“压强不变、精缩面积、强度加强、垂直落地”，以常态化监管促进低空经济创新发展。

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法治网研究院：低空经济是一种新型经济形态，它既包括传统通用航空业态，又融合了以无人机为支撑的低空生产服务方式。以无人机为例，据不完全统计，到2023年底，我国民用无人机研制企业超过2300家，量产的无人机产品超过1000款，交付民用无人机超过317万架，无人机产业规模达到约1264.3亿元。一方面是无人机市场规模如此之大，发展势头迅猛；另一方面，无人机大规模应用正面临着数据泄露、隐私保护甚至国家安全等风险，尤其是无人机“黑飞”“乱飞”乱象日渐突出。对于无人机产业的合规发展，您有什么建议？

陈兵：国家要针对低空飞行器管理、低空空域管理、飞行服务、安全责任等制定较高效力层级的法律规范，确保无人机产业发展有法可依，提高低空经济法律的权威性和科学性；同时，立法需明确安全红线，对低空经济领域的违法违规行为设定明确的法律责任，并设立相应的责任划分规则与权利救济机制；针对数据与隐私安全问题，需要实施体系化、全过程的内外部合规制度，逐步明确低空经济领域数据收集和处理的权限，并与其他关涉数据安全与流通的法律政策做好协调。

在这一过程中也要为低空经济创新发展的预留试错容错空间，运用系统观点统筹发展与安全的动态关系，更加关注事前合规，做好内部合规，联动外部合规，发挥各主体推进合规的合力。

程泊霖：低空经济是未来经济增长重要引挚之一。特别是作为新质生产力和智能网联终端的无人机，在我国经过近二十多年的快速发展，已经在国民经济三十多个部门得到了广泛的应用，为国民经济信息化智能化极大解放劳动力作出了贡献。

无人机是高科技集成产品，必须依法依规运营。去年，国务院、中央军委颁布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》使我国无人机运营有法可循。今年以来，国家有关部门颁布了系列法规和规定，从维护国家安全、航行安全、公众安全出发，促进无人机产业发展，为无人机产业高质量健康发展提供了制度和政策保证。

与此同时，我国无人机产业要成功进入一个快速健康发展的新阶段，就必须从产品设计阶段贯彻安全可靠要求，对供应链进行适航认证，确保关键系统和供应链的安全可靠。这方面，要有一套科学的航行管理系统，确保无人机运营安全。

庄京：随着“低空经济”的发展，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》等新规对从事无人机行业作出了法律指引。

一方面，无人机对测绘地理信息、个人信息等数据收集的能力远胜从前，如何确保无人机在使用过程中合法合规收集相关数据，严格遵守网络安全与数据安全合规要求，是无人机制造商及无人机用户应当格外重视的问题。另一方面，无人机制造商及无人机用户应严格遵守国家对于飞行器运行的相关规定，尊重和保护飞行中可能涉及到的国家及个人相关权益，同时需要注意避免侵入、破坏无人机系统，在适飞区域合规飞行，对“黑飞”说不。

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法治网研究院：近年来，我国关于“低空经济”的顶层设计文件密集出台，政策面利好持续释放。未来，在制度顶层设计层面，您认为还有什么需要进一步完善？

高志宏：当前，低空经济发展存在“一哄而上”“盲目投资”“低水平重复建设”等倾向。目前我国尚未制定“低空经济”发展规划，“低空经济”政策有待体系化，“低空经济”发展制度供给严重不足，特别是在概念界定、行业规范及技术标准等方面亟待形成共识。

因此，要在国家层面，树立系统思维统筹谋划，制定低空产业发展规划，出台“低空经济”中长期发展指导意见，分阶段对“低空经济”发展的主要目标、基本原则、主要任务、操作方式、政策举措等作出顶层设计。

董念清：近年来，许多省市出台了鼓励支持“低空经济”发展的政策，对“低空经济”的发展起到了积极的推动作用。综观各省出台的政策，侧重于经济方面。

未来，需要在空域管理、地面基础设施建设（如通用机场建设、直升机起降点）、低空飞行管理与服务（如制定低空空域运行规定、低空目视飞行规则等）等方面总结已有经验和做法，集思广益，进行制度设计，为“低空经济”发展提供制度供给。

专家简介

陈兵

南开大学法学院副院长、教授、博士生导师，中国新一代人工智能发展战略研究院特约研究员，中国法学会经济法学研究会常务理事

陈兵

南开大学法学院副院长、教授、博士生导师，中国新一代人工智能发展战略研究院特约研究员，中国法学会经济法学研究会常务理事

阙天舒

华东政法大学中国法治战略研究院党总支副书记、副院长，国家安全研究院副院长，教授、博士生导师，专注人工智能时代的国家安全治理、全球数据安全治理等领域研究

张凌寒

中国政法大学数据法治研究院教授、博士生导师，中国法学会网络与信息法学研究会理事

苟博程

北京市康达律师事务所高级合伙人，《法治日报》律师专家库成员

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