英帝国崛起的一百年里，官僚体系有多强？

战争的支柱是花不完的金钱

——西塞罗《论演说家》

没有充足的人力和财政资源，18世纪英国的军事就不可能取得这样的成就。说到底，英国成为欧洲主要的外交和军事大国，需要充足的财富支撑。18世纪的评论家认为，国家资源是成为军事大国的必要条件，但并非充分条件。国家总有染上荷兰病的可能，用谢菲尔德勋爵（Lord Sheffield）的话就是，这种病会使英国“个人富裕，可能如此，但国家虚弱”。资源必须调动起来才能有助于军事威力的发挥，而这首先需要某种系统化的管理。

近代早期大量财富涌入欧洲，但部分欧洲国家行政管理能力相对滞后

17世纪中叶之前，大多数欧洲国家缺乏这样的组织，并且依靠私人承包商管理军事力量，利用军事“管理者”招募并号令部队，召集金融中间人进行借贷与征税。但是从17世纪中叶开始，国家开始对战争事务进行前所未有的控制，很大程度上得益于成功提升了行政管理能力。

英国也不例外。越来越多的公职人员被按部门组织起来，由委员会管理，开始主导政府的财政和行政事务。这一机构不是现代官僚机构，也不是半封建的特殊利益集团，它与某些集团特权和个人利益结合在一起。其中大部分是“有效的”，因为这一机构是活跃的。这并不令人惊奇。因为这一机构的产生和培育是巨无霸的国家权力驾驭公民社会的手段。

霍布斯《利维坦》首版插图。图中的巨人左手持牧杖，右手持剑，象征着牢牢把控教俗权力的人格化君主国。

17世纪晚期之前，依照欧洲的标准，英格兰中央政府雇员的数量很少。在空位时期（Interregnum）仍是如此，即便此时的税收、军费以及文官政府的支出都上升到前所未有的水平。杰拉德·艾尔默（Geald Aylmer）在其对空位时期政府服务的综合研究中发现，在1649—1660年的11年间，能确定的只有约1,200名国家雇员（officials of state）为政府工作。

当然，这一数字是对全体雇员数量的低估，因为它未包括许多在较低的行政级别中不重要的，因而没有在册的工作人员。但总体情况是清楚的：中央行政机构规模不大。尽管在内战及其余波影响的一段时间里，中央集权和委员会统治有所发展，但治理英格兰的事务仍大多掌握在零薪酬的地方当局手中。

英国乡绅阶层往往出任“治安法官”以承担处理地方事务的义务

这种情况在查理二世和詹姆士二世时期开始改变，那时，国家接管了以前由私人财团管理的大部分税收。这意味着政府必须雇用数量众多的公务人员（1688年超过2,500人）进行征税，此前，从事这一工作的是私人金融家的代理人与雇员。

这种行政管理的发展具有一个重要的政治层面。1681年复辟后，君主战胜了辉格党人，查理和詹姆士国王（或至少是他们的大臣们）实施了积极的行政改革计划，既加强王权对不断增长的王室官僚队伍的控制，也通过提高现有税种的收益率增加财政收入。这些策略，被海峡对岸的路易十四激发出来，本意在于增强国王之于议会的独立性；事实上，这些策略完成了可以将议会束之高阁的设计。

《大宪章》规定：“只有得到议会同意，国王才能征税。”

1688年的革命挫败了詹姆士，但并没有阻止中央政府的扩张，反而加快了中央集权的步伐。光荣革命使英国卷入了与路易十四的战争，并开启了与法国长达四分之一世纪的战争。对行政的发展而言，没有比这更有力的刺激了。事实上，正如普拉姆（Plumb）和霍姆斯所强调的，这一时期英国的国家机器有了前所未有的发展。财政和军事部门雨后春笋般兴起，由委员会或董事会管理的新部门建立起来。

杰弗里·霍姆斯估计，1714年有114名委员在18个不同的政府委员会任职，到1720年代为止，大约有12,000名长期雇员在政府部门工作。从1680年代到《乌得勒支和约》签订这段时期，无论是辉格党还是托利党，历届政府努力建成了一座行政大厦，其结构一直保留到19世纪早期都未发生大的变化。1760年代，约瑟夫·马西（Joseph Massie）对英国的社会结构进行了统计，他估计有16,000个家庭受到国家文官的领导.......

在1690至1782／3年之间，英国税务官的总数增长了三倍，到美国独立战争末期达到了近8,300人。

如果说税务部门是国家公务人员的最大雇主，那么消费税机构无疑是最重要的财政部门，也是扩张最为迅速的部门。从1690年到1782年，其规模增长了四倍多。从1720年代起，越来越多的人员流向消费税机构，而非其他的税费部门。到美国独立战争结束时，消费税机构的规模几乎是光荣革命时期全部财政部门规模的两倍。

消费税是对国内生产的货物征收的一种间接商品税，一般在其生产或者销售地征收。最初，消费税主要是对酒类——特别是啤酒和烈酒——征收的税，很快这一税种就扩展到各类商品：各种日常用品如食盐、肥皂、煤炭、皮革、蜡烛、高级纸张和羊皮纸、贵族时尚刺绣所用的金银线，以及富人马车厢。由此，消费税成为最大的税种，其征收人员是公务人员中最大的群体，消费税署（Excise Office）则成为行政效率的代名词。

18世纪英国的税务官忙碌于堆积如山的账簿之中。一个人在成为税务官前需要经过1年左右的专业学习，了解各种数学和税务知识，并通过书面和实践测试。

摘自《权力的支柱：战争、金钱与英国的崛起》

作者: 〔英〕约翰·布鲁尔

译者: 单灵芝

出版年: 2024-4

定价: 110.00

丛书：英国史前沿译丛

英国消费税体系依靠着复杂的计量和簿记系统（system of measurement and bookkeeping），据经验和能力组织起严密的等级制度，服从中央机构严格的纪律约束。与18世纪欧洲其他政府机构相比，它更接近于马克斯·韦伯（Max Weber）关于官僚主义体系的概念。/

作者简介：约翰·布鲁尔（John Brewer, 1947- ），曾就读于哈佛大学和剑桥大学，并于剑桥大学取得博士学位。曾在包括哈佛大学、耶鲁大学、加州大学洛杉矶分校在内的多所美国著名大学任教，现为加州理工大学荣休教授。主要研究领域为经济史、近代早期英国历史与文学、欧洲文化史等。另有著作《想象之乐：18世纪的英国文化》。